对生态移民迁出区土地管理方式与经营模式的探索与思考

穆义财

海原县国土资源和环境保护局 海原县 755200

一、引言

宁夏作为全国的贫困省区之一，特别是占据宁夏半壁国土的中南部地区一直很贫困，在二十世纪八十年代到九十年代，山区最穷的地方炕上没有席，铺的是过去那种牛皮纸做的水泥袋子；没有路，走出来满脚满腿都是尘土，只有一孔破窑，前面是土炕，中间是锅台，旁边就拴着牲口，这样的家庭在山区不是一家两家，而是很多很多。

水，送不到这里的干山枯岭，即便是耗费巨大投资送上去，也仅仅起到“满足基本存活条件”的作用。天，不是十年九旱，而是十年十旱。二十世纪九十年代以来，宁夏南部山区1991、1994、1995、1997、1998年相继发生春夏连旱或春夏秋冬四季连旱。到了1999年9月，更大的干旱祸胎再度孕育，到2000年5月底，中部干旱带连续260多天无有效降水，严酷的秋冬春连旱又一次吞噬中部干旱带奄奄一息的残体。2001年干旱自春延续至夏。2003年9月至2006年4月，中部干旱带连续两年半无有效降水，肆虐了近3年的干旱，持续时间之长，造成的灾害范围之广，灾情之严重为新中国成立以来罕见。仅2005年，干旱带10到15厘米土壤含水量多在3%到5%，南部山区25条主要河流有18条出现断流，21万只羊因缺水缺饲草被淘汰。真是“赤地千里、萧瑟荒芜”。旷日持久的大旱，警醒人们对中部干旱带的自然规律必须有一个更加科学的认识。

2007年11月30日，宁夏回族自治区第103次政府常务会议，对备受自治区党委、政府十分关注的宁夏中部干旱带问题进行了专题研究，会上研究讨论了自治区发改委编制的《宁夏中部干旱带发展规划纲要》和《宁夏中部干旱带县内生态移民规划》。

《宁夏中部干旱带发展规划纲要》主要从民生、农业和生态等方面，明确了该地区发展的指导思想、目标和任务。《宁夏中部干旱带县内生态移民规划》将利用5年时间，把不具备生存条件的中部干旱带6县（区）520个自然村20多万群众安置在本县42个移民区。

会议要求围绕水源，解决生存问题；围绕特色，解决生产问题；围绕变绿，解决生态问题；围绕转移，解决生计问题；围绕少生快富，解决生育问题；围绕职工教育，解决智力扶贫问题。

此次生态移民的最大难点主要是安置土地调整难度大，政策涉及面广，协调任务重，生态移民投资大等问题。会议决定：

一要围绕“水源、生态、开发、特色、转移”五个重点，优先将居住在偏远分散、生态失衡、干旱缺水地区的贫困人口搬迁到现有扬黄工程沿线，公路沿线和城郊区域安置，积极发展优势特色农业、设施农业和旱作节水高效农业，实现“山内的问题山外解决，山上的问题山下解决，面上的问题点上解决”，从根本上解决中部干旱带贫困问题。

二要坚持以县内移民为主，整（乡）搬迁，集中安置，属地管理，拒绝移民“两头有家、两头都不管”的问题，退出的土地实行生态恢复，实现脱贫致富与生态建设一举两得。

三要整合现有人畜饮水、设施农业、乡村道路、危房危窑改造、农村供电、社会事业、生态建设等各类支农资金，统筹使用，用于移民安置区建设。

四要把移民新村建设与社会主义新农村建设相结合，高起点规划，建设公益性基础设施配套完善的村庄。

经过5年的实施，已累计将10.2万人搬迁到通水、沿路、靠城的地区。通过移民集中安置，优化配置公共资源，集中建设基础设施，使移民群众的生活质量明显提高，为脱贫致富奠定了坚实基础，同时，也大幅拓宽了移民致富空间。

虽然生态移民工程取得了阶段性成果，但是宁夏中南部地区的发展还存一些突出困难和问题。涉及土地、户籍、社保、计划生育等好多方面的政策措施。本文旨在对宁夏海原县生态移民迁出区土地管理方式与经营模式进行探索与思索。

二、海原县生态移民迁出区土地利用现状

海原县地处黄土高原西北部，属黄河中游黄土丘陵沟壑区，位于宁夏回族自治区西南部六盘山余脉（南华山、月亮山等）以北，地处宁夏中部干旱带，隶属宁夏回族自治区中卫市，地理坐标界于东经105°11′44″～106°28′22″和北纬36°07′26″～36°55′48″之间，其南北长90.40公里，东西宽113.59公里，全县土地总面积4，989.55平方公里。总土地面积中，黄土丘陵区占66%，土石山区占1.6%，塬地占4.4%，河谷川地占20.9%，山地占7.1%。全县“十一五”和“十二五”生态移民迁出区包括海城镇等20个（乡镇、管委会）78个行政村195个自然村15，292户68，180人。

迁出区多位于重点生态脆弱区、生态核心区、地质灾害区、地震断裂带和偏远山区，进出道路不畅通，且干旱缺水，居住分散，生产、生活条件十分恶劣。

迁出区涉及土地总面积85，088公顷，其中耕地23，545公顷，人均拥有土地面积18.72亩，人均拥有耕地面积5.18亩。

在土地利用方面，采取的措施是广种薄收，“靠天吃饭的雨养农业”和“二牛”抬犁的粗放耕种方式，是一种掠夺式的生产。由于这种不科学的传统经营理念，生产力水平总体较低，自我发展的基础条件非常差。往往是“种一斗收一升”，土地的产值有时候是负值。为了生存，造成该区域无规划无节制的大面积开荒造地，破坏了稀有的生态资源，特别是对有限植被的破坏，导致该区域遇到暴雨，山洪无天然保护屏障，极易引发泥石流，造成水土流失严重，生态严重失衡。再加上该区域严重干旱缺水，老百姓已无法生存，大面积的耕地因干旱荒芜，村庄因无资金整修，凌乱坍塌，严重制约着这一区域的可持续发展。

三、生态移民迁出区土地利用规划

为保证生态移民迁出区土地有效利用，在编制《海原县土地利用总体规划（2006-2020年）》时对迁出区范围内的土地按照“宜林则林、宜牧则牧”的原则，科学规划，并采取工程措施如拆除旧庄院、封路和生物措施如种植紫花苜蓿等多年生饲草以及自然撂荒等方式，恢复生态环境，达到可持续发展的目的。为达到此目的，海原县迁出区土地利用总体规划和布局必须建立在对区域有关生态和经济方面诸多因素进行综合生态经济评价的基础上。在具体工作中，首先要依据区域的实际情况，确定建设的总规模，具体类型和空间布局；其次，掌握区域内的条件，因地制宜的规划布局，从而形成区域最佳用地结构布局。依据海原县各迁出区土地利用现状和自然条件，结合实际和建设内容，将海原县规划分为三个区。

中北部干旱丘陵区：包括西安镇大部分，海城镇大部分，史店乡大部分，贾塘、甘城、关桥等6个乡镇，年降雨量在300mm左右，土地总面积2，314平方公里。这一区域以山间盆、塘、川地形为主，地形较复杂，土地利用率一般，是生态移民迁出区的主要区域。这一区域规划并实施以封山育草，恢复植被及治理水土流失为主。其中退耕还林1，000公顷，荒山荒地造林6，000公顷，草地围栏及5，000公顷，水流域治理254.15平方公里。

南部半干旱丘陵区：包括树台乡大部分，关庄乡、红羊乡中部和东部、曹洼乡大部分，李俊乡大部分、九彩乡等6个乡镇，年降雨量400mm左右，土地总面积1，158.20平方公里。这一区域内以黄土丘陵和山地为主，属“1920年海原环球大地震带”，造成地质结构严重破坏，地质灾害频发，土地利用率不高，个别地质灾害严重区是生态移民迁出去之一。这一区域规划以封山育林为主，结合水流域治理工程，防止水土流失。

大六盘生态区：包括西华山（树台乡北部、西安镇南部、甘盐池东南部），南华山（西安镇东南部、海城镇西南部、史店乡西南部、曹洼乡西部和红羊乡北部），月亮山（红羊乡西部和南部、李俊乡南部），年降雨量在300mm～600mm，土地总面积589.00平方公里。这一区域内以实施封山育林，人工造林和天然林保护措施为主，规划对周边生态移民，退耕还林还草，加强水源涵养林建设，发展生态旅游业。

四、生态移民迁出区土地管理方式与经营模式探索

根据宁夏回族自治区人大常委会《关于中部干旱带县内生态移民涉及土地有关问题的决定》（第四十九号公告）、《自治区县城之间生态移民涉及土地有关问题的决定》（第二百零二号公告）和《宁夏回族自治区生态移民土地权属处置实施办法》（宁政发[2011]58号）规定要求，结合海原县实际，就海原县生态移民迁出区土地管理方式和经营模式提出如下建议，以供探讨。

（一）管理方式

无论是整行政村搬迁还是个别自然村搬迁，在管理方式上，均实行乡（镇）级管理（即乡（镇）人民政府）。乡（镇）人民政府在终止迁出区农民个人承包耕地合同，承包草原合同、承包林地合同以及注销宅基地使用权证的同时，将生态移民迁出区范围内的土地，全部调整转为国有土地后，可根据职能将管理权划归到乡（镇）草原站或林业站管理，并完善一整套的各种手续。

（二）经营模式

在海原县经营可以按以下几种模式经营。

乡（镇）管村用模式：对于不是整行政村搬迁但属于整自然村搬迁的，经乡（镇）人民政府同意，通过办理一定手续后，可以将迁出区土地承包给本行政村或本行政村内的成员，按规划用途使用。期限根据管理和投资情况确定。

租赁模式：对于整行政村搬迁范围内的土地，由乡（镇）人民政府通过租赁的方式，可以租赁给各企业或任何个人。租赁期限可根据企业或个人投资情况确定，对于宜林区内的土地，可以将栽植的林木产权确定给投资者，期限不得少于50年。草原租赁可以根据情况确定年限，但不得少于1年，严禁在生态移民迁出区开荒种地，破坏生态。

自用模式：主要是对整行政村搬迁后范围内的土地，通过乡（镇）人民政府自办企业使用。主要是指乡（镇）办的养殖业和饲草加工企业。

[1]宁夏回族自治区人大常委会关于中部干旱带县内生态移民涉及土地有关问题的决定(第49号公告、2008年5月30日).

[2]宁夏回族自治区人民代表大会常委员会第102号(2012年6月20日).

[3]宁夏回族自治区生态移民土地权属处置实施办法(宁政发[2011]58号2011年4月6日).

[4]宁夏"十一五"中南部地区生态移民规划.

[5]宁夏"十二五"中南部地区生态移民规划.

[6]海原县"十一五"规划期间县内生态移民土地权属处置方案.

[7]海原县(2011年)规划期间县内生态移民土地权属处置方案.

[8]民生见证(一个民族地区的民生报告)......(黄河出版传媒集团阳光出版社2011年2月).

[9]宁夏实施可持续发展战略研究(人民出版社,1998年3月).①宁夏生态移民环境开发与可持续发展,余今晓.②宁夏生态移民环境与可持续发展,李禄胜.③宁夏自然资源及其可持续利用,周持先.④树立生态移民经济观点,促进宁南山区农业可持续发展,赵全仁、殷建宝.

[10]宁夏中部干旱带农业实践,蒋儒龄(人民出版社2008年1月).