浅谈美国在荷兰与印尼争端中的政策变化

□ 董倩倩 韩永利

一、印尼的地缘状况与美国二战时对印尼的认知

从世界殖民扩张开始到第二次世界大战，东南亚地区一直是欧洲宗主国的殖民势力范围。第二次世界大战给了美国介入东南亚事务的机会，美国也正是在战时开始从战略思考东南亚问题，对印尼的认知也在这一范畴之内。

东南亚地区海域拥有具有战略价值的海峡与国际航道，世界上40%的海运和超过一半的石油贸易皆由此通过。

印度尼西亚是东南亚地区的重要国家，拥有丰富的自然资源与人力资源，地理位置具有十分重要的战略价值。

正是因为重要地理位置与丰富的自然资源，印尼就成为近代殖民扩张的重要目标之一。在16 世纪至17 世纪的对外殖民扩张中，荷兰将印度尼西亚占据为殖民地，进行大肆的殖民掠夺和剥削，使印尼成为荷兰的巨大财源。正是因为对东印度群岛（荷兰称，即印度尼西亚）的殖民控制，荷兰得以成为当时世界上排名第三或第四大的殖民宗主国。

美国在向太平洋扩张的进程中，东南亚地区也逐渐进入美国的视线。1898 年美西战争中美国赢得对西班牙的胜利，美国占领菲律宾并将其作为自己的殖民地。以菲律宾为据点，美国经济贸易的触角开始向东南亚地区渗透。但是在二战结束初期，美国忙于扶植欧洲，与苏联争夺世界霸权，无暇顾及到东南亚各国，尤其是无法顾及到印度尼西亚国内形势的发展。

1945 年8 月15 日日本宣布投降，两天之后，即8 月17日，苏加诺宣布印尼独立。荷兰在英国的支持下也在印尼登陆，试图延续荷兰对印尼的殖民统治，而印尼民族独立力量主张在承认印尼获取独立主权的条件下谈判，从而引发荷兰与印尼之间的争端。美国在这一争端中的政策则是经历了一个演变过程，从开始推行不介入的“中立”政策，到全面介入并将印尼拉到美国亚太体系之中。

二、美国在荷印（尼）争端中的“中立”政策

1945 年8 月17 日，印度尼西亚民族主义领导人苏加诺宣布印尼独立，建立印度尼西亚共和国，哈达任副总统。荷兰不予承认印尼的独立，并在英国的帮助下占领爪哇、泗水等城市，试图重新控制印尼，重建其殖民霸权。荷兰与印度尼西亚之间互有小规模战争，印度尼西亚人民遭受重大的打击。1949 年荷兰、印尼签订海牙“圆桌会议协定”，规定荷兰于当年12 月3 日前向印尼联邦移交主权。荷兰势力撤出印度尼西亚政府，印尼人民完成了真正意义上的独立。

美国当时的战略重心在欧洲，为了维持与欧洲国家的联盟关系，美国对于荷兰在印度尼西亚的行动，采取的是置身事外的态度，“既不支持一边也不赞成一边，希望不过分得罪另一方”，美国在荷兰与印尼争端中采取不介入“中立”政策的内容包括两点：

第一，不轻易采取介入争端的行动。美国国务院密切关注印度尼西亚的局势发展，但不介入印尼斗争是美国政策研究的基调。为了美国外交政策的最大利益，这个姿态是积极的。一方面华盛顿需要维持与不发达国家的友好关系，积极支持殖民主义秩序在东南亚的重建将招致东南亚民族主义者的愤怒。另一方面，支持殖民地独立运动将严重破坏与荷兰、英国及其他欧洲帝国主义之间的合作关系。美国人认为东印度群岛的独立是一个长远的目标，不是目前慎重考虑的问题。一方面，美国与苏联在东欧、德国、伊朗、希腊等国家和地区斗争日益激烈，美国政策决策者不能过多关注印尼错综复杂局势的发展，荷兰与印尼争夺控制东印度群岛的斗争在此时还没有成为美国外交的首要关注点；但另一方面，欧洲政治、经济的稳定与印尼和东南亚其他地区的动荡发展也有联系。

第二，实际上偏向荷兰的立场。1945 年12 月，美国驻荷兰大使霍恩贝克向美国国务院提出，西方联盟的重要利益已经与印尼形势的发展联系起来，并将受到不利的影响，美国政府应该在印尼问题上奉行积极的政策。霍恩贝克提议的实质是主张支持荷兰，因为荷兰是美国在欧洲方面对抗苏联的盟友，而印尼是荷兰战后复兴的经济主要经济来源之一。

三、美国在荷印争端中的“干预”政策

为了对付革命在亚洲方面的扩展，美国在荷兰与印尼的争端中态度开始改变，从实际支持荷兰的“中立”政策，转向拉印尼加入到西方反苏反共阵营的“干预”政策。印尼和其他地区权力真空的形成，逐渐被美国政策制定者认为可以对抗越来越严重的冷战氛围，也不可避免地导致美国在这些地区利益和参与程度的加剧。

1947 年4 月12 日杜鲁门总统的遏制政策，成为战后美国对外政策的基石。到1947 年中期，美国对荷兰与印尼冲突有了新的认识。1947 年5 月16 日时任美国国务卿的乔治·马歇尔指示新任驻海牙大使赫尔曼·巴鲁克，把美国的态度发一份备忘录给荷兰外交部。马歇尔在他的电报中，对巴鲁克解释道，美国十分关注东南亚的形势发展。“该地区严重的民族主义活动是少数殖民国家关注的对象”，他评论。相反，这些斗争的结果“将会对外来的世界产生深远的影响”，因为该地区“是横跨西南太平洋的战略要地和经济重区”。因此，美国对东南亚的未来格外关注。1948年8 月，美驻印尼总领事馆文莱古德敦促国务院宣布杜鲁门遏制共产主义适用于印度尼西亚。1948 年中国革命胜利在望，美国的重心放在了对亚洲共产主义扩散的打击与防范上。在此期间，1948 年印度尼西亚迅速平定了茉莉芬事件，使得美国认为印度尼西亚不会被共产主义所控制，有成为其在亚洲共产主义防线的可能，美国也因此可以建立起“从北海道到苏门答腊岛屿防务链”，对共产主义国家形成包围之势。另一方面，荷兰的单边军事和政治行动——两次“警察行动”，违反了其与印度尼西亚民族主义者的协定和联合国宪章，使得印尼的形势更加混乱，这触及到了美国在印尼的利益，美国也不可能继续容忍荷兰在印尼的军事行动，决定采取经济制裁的措施，暂时停掉所有马歇尔计划和欧洲复兴项目对荷兰的援助，迫使荷兰重新回到谈判桌前，以和平方式解决印尼争端问题。这是美国基于当前的形势与美国不可能抛弃荷兰的考虑，而做出的取舍。

1948 年10 月20 日中央情报局的一份评估中提到：“牵涉到美国利益的特殊趋势和形势的点主要集中在（1）希腊、土耳其和巴勒斯坦；（2）中国、朝鲜和印度尼西亚；（3）拉丁美洲。”至此，印度尼西亚成为美国全球战略中的一个利益点，美国也逐步地介入到荷兰与印度尼西亚的争端中。因此，在印尼独立前的1948 年12 月，凯南认为，美国应当把印度尼西亚作为从北海道到苏门答腊岛屿防务链中的重要阵地。印度尼西亚将成为亚洲大陆上对抗共产主义的重要政治和经济力量。

四、总结

美国在荷兰与印尼争端中的政策变化，也反映了美国从二战后期与战后初期构筑冷战网络的基本轨迹，即：首先稳定欧洲冷战盟友，在东南亚方面就是先后与英、法、荷等殖民宗主国在东亚殖民地问题上妥协。这一方面是美国首先稳定欧洲冷战阵线战略的体现，另一方面也是利用这些欧洲殖民宗主国在东亚应对民族独立运动，为美国构筑亚太冷战网络服务。其次是在欧洲殖民宗主国无法顶住民族独立浪潮时，拉拢东南亚民族主义者为美国服务。美国在荷兰与印尼争端中政策变化基本上进一步诠释了这一轨迹。

对苏冷战的需要是美国战后初期政策推行与调整的根本点，无论是利用荷兰殖民宗主国，还是拉拢印尼民族主义者，都不离开这一总的战略目标，是美国战后初期全球遏制战略的组成部分。

由此，美国在荷兰与印尼争端中政策变化，也从一个侧面给予了当代国际社会某种历史启迪。