城市外来新移民的法治化管理研究

□ 陈 捷

城市外来新移民是在农民工、城市流动人工等概念的基础上形成的一个新的概念。党的十八大报告提出：“全面推进依法治国，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力”。与此同时，党的十八大对城市外来新移民有了新的认识，并将城市外来新移民的法治化管理放在了我国城市化发展的重要位置。2014 年，党的十八届四中全会再次把法治化建设摆在了重要位置，全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，为城市外来新移民的法治化管理指明了方向。

一、城市外来新移民法治化管理的概念及意义

上世纪80 年代我国开始出现大规模的人口迁移现象，农村剩余劳动力开始涌入城市，为城市的工业化发展输送了源源不断的动力。1983 年，社会学家张雨林教授提出了“农民工”这个概念，指从事非农产业生产的农民，即其农民身份还未能得以转换而又在城镇从事非农产业生产经营的群体。”2003 年，中央印发了《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，提出要进一步提高对做好农民进城务工就业管理和服务工作的认识，维护农民工的合法权益，为农民工的工作和生活做出充足的保障。2006年，《国家“十一五”规划纲要》指出：“对在城市己有稳定职业和住所的进城务工人员，要创造条件使之逐步转为城市居民。”为城乡二元结构的突破打开了缺口。2012 年，河南、广东两省率先提出要事实取消“农民工”的称谓，学术界对“农民工”这一称谓也进行了大量研究，于是“城市新移民”这一概念开始出现在公众视野中。这些城市外来新移民是城市化进程的主要力量，从白领到工程师，从小商贩到建筑工人、服务员、流水线工人，这些平凡的城市新移民正改变着中国。

党的十八大报告提出：“要全面推进社会管理法治化，构建中国特色社会管理体系，围绕逐步消除城乡二元结构，完善产权平等保护、身份平等待遇的法律制度；围绕实现城乡居民基本公共服务均等化，完善公共教育、劳动就业、医疗卫生、住房保障、社会救助等法律制度。”由此可以看出城市外来新移民和法治化管理之间的巨大联系。随着城镇化的飞速发展，城市外来新移民素质逐步提高，对维护自身合法权益的要求也越来越强烈。中国的发展离不开这些城市新移民，新移民的未来也离不开城市的发展，所以在法治化的时代背景下，政府必须进行公平、公正、合理的行政及执法，保障城市外来新移民的健康权、受教育权、社会保障权等权利，真正使他们的合法权益得到维护。而加强城市外来新移民的法治化管理，从法制的角度来说，符合宪法对公民所享有权力的规定，是落实“依法治国”方略的重要体现。从和谐社会构建角度来讲，加强城市外来新移民的法治化管理，不仅能够维护他们的合法权益，也有助于维护社会稳定，消除不稳定因素，调动起他们的积极性，为经济社会发展做贡献。

二、当前城市外来新移民管理中存在的问题

1.管理理念和模式存在偏差

在传统的管理模式中，对待城市外来人口的管理是粗放式的，甚至可以说是防范式的。市民阶层在不断地强调素质，而外来人口的巨增确实带来了诸多的社会矛盾和不稳定因素，危害到了社会秩序。改变这一现状，必须改变传统的管理理念和模式，注重法治化管理，真正以平等的心态对待这些城市外来移民，才能避免社会矛盾的激化，才能激发起他们的工作热情，从而为城市发展和和谐社会的构建贡献自己的力量。

2.相关法律法规的落后

外来移民参与到城市建设中，当他们在城市得不到公平的待遇时，对其权益进行保护的法规却相对较少，使他们在城市处于一种尴尬的境地。纵观我国的流动人口立法，一般都是地方立法先行，全国性立法滞后。1984 年出台的《深圳市外来人员计划生育管理暂行规定》是我国最早的市一级的流动人口立法，1987 年的《广东省流动人口计划生育管理办法》是我国最早的省一级流动人口立法，直到1991 年国家计划生育委员会才公布了《流动人口计划生育管理办法》。这些法律法规已经不能与当前社会法治建设的要求相适应，亟需制定新的符合法治化建设的法律新规。

3.职责不明、执法不力、监督不严

立法上的缺失使城市外来新移民管理出现了各种各样的问题。由于没有统一的管理法规，在执法过程中，难免会出现职责不明和无法可依的现象，一些行政执法部门失位、错位的现象比比皆是，大家各自为阵，要么乱管，要么不想管、不敢管，导致了城市外来人口的管理混乱和对政府的不信任。2003 年孙志刚案件的发生，使全社会开始认真对待城市外来人口问题，实施了二十多年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》因此被废止。但执法不力、监督不严的问题依然存在。一些基层管理人员的素质较低，法治观念较差，执法不规范和玩忽职守现象时有发生。另外，在执法监督方面，由于执法监督制度不健全，许多部门的工作常常处于无人监管的状态，于是乱抓乱罚的现象频频出现，特别是城管与小贩之间的微妙关系，已经成为了各大城市必须正视的问题，必须严肃对待。

三、新时期城市外来新移民法治化管理措施

1.有法可依，依法行政

所谓有法可依就是要完善法制，用制度来规范城市外来新移民的管理问题。政府要将其纳入法治化轨道，对城市外来新移民管理的程序和内容进行规范。在当前的法治化建设环境下，可制订一部全国性的城市外来新移民的管理法律，各地基于这部全国性的法律再制定符合当地实际情况的法规，完善实施细则。法律法规制定之后，就要依法行政。要严格按照法律规定的范围行政执法，决不允许随意执法和自由执法现象出现，以防法律滥用，失去威信。要在管理程序上依法进行，增强管理的公信力，决不能越级指挥或胡乱管理。另外，对城市外来新移民的管理既要合法又要合情理，本着客观、公正的原则，让依法行政真正深入人心，促进法治化管理的深入推进。

2.加强法制宣传教育和服务

古语有云，其身正，不令而行。所以要加强对城市外来新移民的教育和服务，就必须先提高管理队伍自身的素质。只有自身依法行政的素质过硬，才能在执法过程中具有说服力和信服力，被管理者才能真正从内心服从管理。

首先要转变管理部门和管理人员的观念，纠正其对城市外来新移民的偏见，认识到城市外来新移民在城市建设中发挥的重要作用，尽心尽力地保护他们的合法权益，营造出一个公平的城市管理环境。

其次要加强对城市管理者的法律教育，加强对其法律专业知识的教育和培训，使其树立起正确的法治观念和法律意识，杜绝知法犯法现象的发生。

再次要加强对城市外来新移民的法治教育与服务。管理部门可以定期举办针对城市外来新移民的知法、守法、用法宣传活动，特别是在城市外来新移民较为集中的区域，要建立法律服务站，服务站工作要细致务实，不能让宣传工作浮于表面、流于形式，要把握城市外来新移民的特点，进行针对性的教育，既能降低城市外来新移民的违法犯罪率，又能维护他们的合法权益，促进城市新移民管理的法治化。

3.加强行政执法监督力度

要实现行政执法的规范化就必须加强监督，促进行政执法程序的规范化。城市管理者要明白，城市外来新移民管理对我国的城市化发展有着举足轻重的意义，必须保障城市外来新移民的合法权益，建立科学合理的运行机制，从决策到执行，都要有法律依据，都要体现出依法行政这条原则。要完善责任追究机制，有错必罚，并加强教育，以免类似情况再次出现。另外，行政执法监督要不断扩大范围，无论是国家机关还是社会团体，无论是新闻媒体还是个体群众，总之要动员一切力量，参与到行政执法监督当中，使城市外来新移民的法治化管理形成一个多层次的网络体系，全方位地保障城市外来新移民的合法权益。

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