“一带一路”视角下的陕甘宁革命老区经济社会发展思考与研究

2015-08-15□张驰

领导科学论坛 2015年5期

□ 张驰

2013年，习近平总书记提出了建设“丝绸之路经济带”和“21 世纪海上丝绸之路”（下面简称“一带一路”）的倡议，其对打造中国经济的新常态，特别是打造中国对外开放的升级版，拓展同世界各国尤其周边国家的互利合作具有重要的战略意义。从促进国内经济发展的角度来看，“一带一路”建设将会带动周边区域的文化、旅游、贸易、金融、交通、基建等产业发展，也会为相关省区经济社会发展带来新的机遇。

土地革命时期，中国共产党在陕甘宁交界地区创建了陕甘宁革命根据地。抗日战争和解放战争时期，陕甘宁边区为中国人民的革命事业做出了巨大牺牲和不可磨灭的贡献，诞生了延安精神和毛泽东思想，对建立新中国发挥了重要作用，在党和国家历史上具有独特地位。改革开放以来，陕甘宁革命老区的发展问题不断凸显，如何提高老区经济社会发展水平，促进发展成果惠及地方百姓，是党和政府、社会各方面长期关注的一个重要问题。“一带一路”战略的提出，一定程度上，为陕甘宁革命老区发展提供了一次难得的历史机遇。老区如何抓住机遇，将经济社会发展提高到一个新的水平，值得深入研究。

一、陕甘宁革命老区的基本情况

2012年3月25日，国家发展改革委正式印发了《陕甘宁革命老区振兴规划》（简称《规划》）。这是我国第一部针对革命老区发展的综合性区域规划。在《规划》中，以原西北革命根据地为核心，综合考虑区域经济社会联系和协调发展要求，把陕甘宁革命老区的范围划定为8 个市、9 个县，即陕西省延安、榆林、铜川，甘肃省庆阳、平凉，宁夏回族自治区吴忠、固原、中卫等8 个地级市，以及陕西省富平、旬邑、淳化、长武、彬县、三原、泾阳，甘肃省会宁，宁夏回族自治区灵武等9 个县（市），总面积19.2 万平方公里，2010年末的总人口为1762 万人。

从地理和交通位置看，陕甘宁革命老区位于陕西省、甘肃省和宁夏回族自治区相互交界处。在这里，包头至兰州铁路、包头至西安铁路、北京至西藏高速（G6）以及国道110、210、312 线纵贯南北，青岛至银川高速（G20）、青岛至兰州高速（G22）及国道109、307、309 线横穿东西，是西煤东运、西气东输和西电东送的重要通道。

改革开放以来，陕甘宁革命老区工业化、城镇化加快推进，经济实力明显增强，社会事业取得重大进展。但由于底子薄、条件差，总体发展依然滞后，贫困问题突出。根据有关统计资料，人均地区生产总值和人均财政支出分别为全国平均水平的76%和69%，城乡居民收入仅为全国平均水平的77%和68%，55%的县是国家扶贫工作重点县，城镇化率比全国平均水平低11.9 个百分点。可以说，老区需要克服的困难和挑战还不少，积极推动经济发展依然是头等大事。

二、陕甘宁革命老区的优势和劣势分析

1.能源优势显著

陕甘宁革命老区位于鄂尔多斯盆地能源资源富集区，煤炭、石油、天然气以及岩盐、石灰岩等矿产资源十分丰富，品位高，埋藏浅，开发条件好，煤炭产量已达3 亿多吨，长庆油田原油产量年均增速多年保持全国第一。风能、太阳能等新能源资源丰富，具有发展百万千瓦级风电和光伏发电的有利条件。依托资源禀赋，能源、化工等优势产业已经或正在逐步形成。

以陕北为例，其煤炭预测储量为2714 亿吨，探明储量为1460 亿吨，占全国已探明储量的12%。陕北石油开发的历史比较悠久，1907年，中国陆上第一口油井即诞生于此。目前，在陕北探明的石油地质储量达25.9 亿吨。陕北天然气资源丰富，预测储量达4.18 万亿立方米，探明地质储量8460.3 亿立方米，是中国陆上最大的整装气田之一。陕北盐矿资源丰富，共有盐湖13 个，奥陶系岩盐田为目前中国发现的最大岩盐田，探明储量8855 亿吨。盐矿品位高，氯化钠含量平均在90%以上，为全球罕见的精品矿床。

2.自然条件较差

陕甘宁革命老区具备独特的地质地理环境，大部分地区属于典型的黄土高原丘陵沟壑区，山、川、塬兼有，沟、峁、梁相间，地形起伏，交通不便。老区水资源缺乏，干旱少雨，年均降雨量只有200-500 毫米，人均水资源总量仅为全国平均水平的15%，水资源不足是制约地方经济发展的重要因素。老区生态环境整体脆弱，水土易于流失，对经济社会发展造成了不小约束。

由于老区的水资源原本就极为短缺，生态环境也比较脆弱，从而使得进行资源开发时，与保护生态环境安全产生了较大矛盾和冲突，由此造成的隐患也不小。如为了保障石油产量，在油井加水注入压裂钻采过程中，不可避免的，会产生地下水层串位，地表浅层水位下降，泥浆污油泄漏外渗等问题。这些问题如果长期得不到解决，必然会造成资源开发地区的土壤，尤其是地下水受到不可逆转性的污染，对人类居住安全形成威胁，而且后期环境保护治理的成本巨大。再如陕北榆林市拥有丰富的煤炭资源，优质产能较大。但是，由于在之前多年的开采过程中技术不够先进、管理不够规范，造成多个煤田的工矿区发生塌陷现象，据相关统计，地层采空区近8000 多平方公里。由此导致了采空区附近的道路发生变形、地层出现错位、群众房屋受损等情况。加之，一些煤矿对废水处理不到位，造成严重污染等环境破坏事件，引起当地老百姓不满。

3.社会环境待完善

陕甘宁革命老区多为国家级经济欠发达地区，当地政府提供公共服务的能力不足，基础设施不完善，政府服务意识不强。当地人力资源储备不足，老区人口密度较低，并且农业人口占比高。经济社会发展存在多种失衡，包括城乡失衡、区域失衡、收入分配失衡、产业结构失衡等多个方面。

三、“一带一路”视角下的陕甘宁革命老区发展研究

1.历史机遇和重要意义

习近平总书记提出的“一带一路”的战略构想，不是一个实体和机制，而是一种合作发展的理念和倡议，是依靠中国与有关国家既有的双边或多边机制，借用古代“丝绸之路”的历史符号，借助既有的、行之有效的区域合作平台，高举和平发展的旗帜，主动地发展与沿线国家的经济合作伙伴关系，共同打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体和责任共同体。

陕西是古代“丝绸之路”的起点，在“丝绸之路”的历史上，西部地区一直处于连接中外的重要枢纽位置。陕甘宁革命老区虽然不是处于“丝绸之路”的核心地带，但作为“丝绸之路经济带”的腹地，这里既可北上内蒙，又能西出甘肃，还可东过黄河，区位优势突出，战略地位重要。三十年的改革开放，使得陕甘宁革命老区在基础设施建设上发生了根本性变化，为经济社会进一步发展打下了坚实基础。作为我国丝路经济带的腹地，陕甘宁革命老区只要抓住机遇，就有条件成为丝路经济带上带动力强劲的发动机，进而有可能带动整个西北，乃至西部地区的发展。西部占中国国土一大半，处于待开发状态的地方不少，中国的少数民族也大部分在西部。如果没有西部的大开发，没有西部少数民族与汉族的共同发展，东西部发展不平衡问题将会越来越严重，这对中华民族复兴的伟大事业始终是一种隐患。因此，西部地区的开发和发展是巩固中国统一、消除潜在不稳定因素的千年大计。在这个层面上看，新的历史时期，如何借势“一带一路”建设，抢抓新的发展机遇，把老区建设成为国家丝路经济带上具有战略意义的新增长极，带动整个西北地区发展，促进西部大开发大发展，对保障国家战略能源安全和长久繁荣稳定都具有特殊的政治意义和全局性意义。

2.建设发展的主要定位

在“一带一路”的历史发展机遇前，老区应根据区位特点、资源禀赋及发展基础等，在承接产业转移、融入区域协调发展、参与国际国内经济合作上下工夫，着力调整经济结构，发展特色产业，找准自身在“一带一路”经济中的定位，全面融入“一带一路”建设中。具体地看，可以建设为以下功能区。

首先，要建设成为生态文明示范区。陕甘宁革命老区生态意义重大，是生态保护的屏障。应坚持绿色低碳发展，加大节能减排力度，加强生态建设和环境保护，建设生态环境与经济社会发展协调统一、人与自然和谐相处的生态文明示范区。

推进生态文明建设，需要探索行之有效的新路子。要结合老区实际，建立生态补偿机制；要认真分析老区财政现状，研究新的资源税税率征收办法；对现行的财政转移支付办法要广泛征求各方意见，特别是听取老区的声音，进一步修订完善，提高效率；在生态环境补偿等方面开展综合改革试验，制定倾斜政策，实施石油、煤炭、天然气开发计价征收生态环境补偿费；等等，只有这样，为地方生态保护与环境建设提供必需的资金支持，才能使当地群众在满足生存发展需求的情况下，守住绿水，保护生态。群众利益得到保护，生存和生活有了基本保障，人为破坏生态境的行为就会减少，这样才能避免出现“保了生态，饿了肚子”的尴尬局面，最终实现脱贫致富与生态建设“双赢”的良好效果。

其次，要建设成为国家重要能源化工基地。能源资源优势是老区发展的重要基础，要科学开发、集约发展，着力在老区打造国家级的大型能源化工基地和重要的西煤东运、西电东送、西气东输基地。能源化工基地的建设，不能只有硬件建设，更重要的是需要从解决资源税与资源价格背离的问题出发，平衡中央、地方、企业等各方面的利益，将陕甘宁革命老区作为资源税从价计征改革试点区域，扩大资源税从价计征范围，大力推动能源产品价格与资源税费配套综合改革。要充分考虑大型企业对所在地方环境保护的影响，在税收上进行补偿。如改革企业所得税“统一汇总”缴纳制，对大型企业设立在老区境内的下属企业，一律实行企业法人属地注册登记，在属地国税部门纳税，改变企业所得税跨区域转移的不合理现状。如调整西部大开发税收优惠政策的实施办法，鼓励大型企业总部和分支机构均设在西部，在属地进行企业法人注册登记的，按照西部地区鼓励类产业指导目录，享受西部大开发税费优惠政策。

在能源化工基地建设过程中，国家相关部门应充分考虑陕甘宁革命老区长期以来重大基础设施欠账多、能源开发基地规模大、个别项目建设条件相对成熟等实际情况，加大老区重大基础项目用地和能源化工基地建设用地计划指标，优先安排用地审批，适当下放能源化工生产项目建设用地预审权限，推动重大项目的实施速度和进度，支持地方政府与国有企业共同出资成立煤炭开发股份制企业等。

第三，要建设成为历史文化旅游区。革命老区拥有丰富的历史资源和红色革命旧址旧居，文化底蕴深厚，应继续在发挥独具的红色文化、历史文化和民族文化等优势上下工夫，加强全国爱国主义教育、革命传统教育和延安精神教育基地建设，发展文化旅游事业，尤其是红色旅游，探索建立以红色文化为主体，并充分发挥自然、历史、民俗等资源作用的文化旅游区。

3.加强生态建设与环境保护

一是推进水土流失综合治理工作，加强黄土丘陵沟壑区、干旱风沙区、土石山区水土流失综合治理工作。二是巩固退耕还林、退牧还草、防沙治沙等重点生态工程建设和国家水土保持重点工程成果，加强基本农田（草场）和农村能源等建设，积极发展后续产业。三是发展绿色低碳循环经济，推进节能减排。大力培育节能环保、新能源等绿色新兴战略产业，构建绿色产业体系。逐年加大环保投入，采取严格的项目环评，实行必要的限制开发、淘汰落后产能等措施。注重环境科技自主创新，加大对节能、清洁能源以及碳捕集、利用与封存等技术的研发和投入力度，积极开发拥有自主知识产权的核心技术。完善财税等优惠政策，鼓励企业进行环保科技研发，支持环保技术的推广和应用。加大重点城镇大气污染防治力度，加强企业污染排放监管，严格淘汰落后产能，避免能源开发中的污染破坏。四是加强三河（清水河、葫芦河、泾河）源头地区生态保护与建设。有效改善水环境，努力实现区域河流水功能区水质达标。加大地下水保护力度，合理开发、节约利用地下水，加强城乡集中式饮用水水源地保护，保障饮水安全。

4.统筹能源经济发展

老区应统筹能源资源开发，推动生产和利用方式变革，提高能源利用效率，积极发展能源经济。改变长期以来形成的粗放的、掠夺式的开发模式，实施集约的、保护式的开发，转变经济利益及短期利益第一的理念，树立可持续开发理念，强化社会责任及对子孙后代的责任意识。一要增强对陕北能源开发的管理，健全管理结构，明确管理职责，对矿权设置、开发开采、生态环境等实施高效、全面、透明、服务式的管理。二要依靠人才和科技，创造优越条件吸引人才，留住人才，加强与科研机构的合作，引进节水节能技术，提高能源的采出程度，减少对能源的破坏和浪费。三要重视基础研究，将区域地质情况研究清楚，摸清储量情况、掌握储层特性，为能源开发提供基础资料。