城市土地收储管理

隋迎利

(吉林省梅河口市国土资源局，吉林 梅河口 135000)

城市土地收储管理

隋迎利

(吉林省梅河口市国土资源局，吉林 梅河口 135000)

我国的经济在迅速的发展，国家建设也在不断的更新发展，建筑业也在飞快的成长中，因而建筑企业正处于发展的黄金期，在国民经济中所占的比重也越来越多，因而对城市土地的需求也不断的扩大，但是，土地资源是不可再生资源，城市土地的储备量是一定的，快速的开发使得城市土地相关的问题开始逐渐浮出。本文就针对城市土地的收储和管理的现状和问题，以期分析合理的解决方法。

土地储备;法律体系;管理模式;问题

人民生活水平的提高意味着国家经济的快速发展，国家处于经济迅速发展的时期，国家基础建设项目以及房地产事业不断升温，在国民经济得以迅速发展的同时，也对我国土地规划、土地资源的利用与发展带来巨大的挑战。众所周知，土地资源是不可再生资源，土地的储备量是固定的，因而，对土地资源的开发和利用需要有合理科学的方法，这样才能保证土地资源的可持续发展，对土地进行集约利用，从而保护土地资源的同时促进经济的持续稳定发展。对此，政府部门根据实际的情况制定并施行了相应有效的土地收购储备政策，从而完善城市土地收购储备制度。

1.土地收储的概念

土地收储就是对土地的收购及储备。随着改革开放的脚步不断推进，在“土地经营，城市经营”要求的号召下，国土部门和地方政府根据我国的土地现状对原有的土地制度进行了创新和完善制定了相应的土地收购与储备政策制度。近年来，在土地收购及储备制度的引导下，政府通过土地的收购储备以及招商拍卖等活动，大大增加了地方的财政收入，同时，对城市基础设施的建设与改善也起到了积极的促进作用，提到了土地的利用以及土地市场竞争的透明性与公平性。但是同样的，在这一创新的过程中我们也应该看到出现的问题，虽然这是任何一种制度的变迁都无法避免的，但同样政策的创新与实施需要对相关的制度进行相应的完善。否则，这一新的事物在不断推进过的程中所产生的问题会随着时间的推移和改革的深入而日渐严重。

1.1 土地收储的范围

不同的地方政府对其有自身的规定，根据相关的政策管理办法规定，城市土地收储的范围主要包括:

(一)依法收回的国有土地;

(二)收购的土地;

(三)行使优先购买权取得的土地;

(四)已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地;

(五)其他依法取得的土地。

1.2 土地收储的原则

首先，在进行土地收储工作的时候要求坚持政府主导原则，制定统一的计划，有相关规划的，按照原有的规划先进行收储工作;在征收补偿工作中，坚决采用民主决策、正当程序、公开结果的原则。

市区范围内的旧城区改造、城中村改造、危陋住宅区改建及其他需要进行土地收储的项目，适用本流程。

2.土地收储管理现状

2.1 土地收储管理的法律制度

在我国，城市土地归国家所有，个人、企业、单位及组织对于土地只存在使用权而不拥有所有权，所以，国家政府方有权利对城市土地进行收购储备。因而，对城市土地的收储制度在法律法规层面予以保障。就目前而言，我国各地政府依据国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》建立了相应的土地收购储备政策制度。但是，通知的效力远小于法律法规的规定，并且通知中并没有具体的操作实施细则，所以大多数地方政府颁布的土地储备制度没有属于政府性规范性文件，其法律效力较低，这就造成实施的对象、方式、效果都是不同的。

至今，我国没有明确的土地收储法律法规文献，现行的法律法规中与土地收购储备制度有关的主体法律主要有:《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》。当然在主体的法律法规之下有相关配套的具体实施办法和细则，主要分为关于土地权利的、实施法规以及附属法规，其实施细则有各地方政府根据实施办法管理规定进行规定的政策，相对的法律效力不高。

2.2 土地收储政府管理机制

在土地出让的现实中，地方政府不光扮演土地产权出让的主体，同时还是土地出让活动的管理者和审批者，对其辖区范围内的土地出让的用途、数量都具有决定权，影响了土地经济的成本收益、供求关系等，是土地市场的垄断者。而目前，我国各地政府对于土地收储制度的管理主要有三种模式，分别是“政府主导型”、“市场主导型”以及“混合型”。

2.2.1 政府主导型

由政府主导的土地收购及储备的土地收储模式被称为政府主导型，以政府职能为主导基础，充分发挥市场配置土地的功能机制，使得政府的主导与市场的运行相互结合。这种管理的模式主要运用于杭州。其特点是由政府通过制定行政法规规定收购土地的范围，并且该范围内的土地有土地储备机构根据相关的计划统一进行收购、储备以及开发，而土地管理部门则根据用地规划及需求，通过招标、竞拍等方式公开对储备土地统一的出让。

2.2.2 市场主导型

以市场供求为主导调控土地的收储模式，在土地储备的过程中土地开发商能够参与土地的开发、购买活动中，根据市场需求调控土地收购及开发的数量。该种模式主要成功运用于上海等地。其特点是土地开发中心能够根据自身的收购计划在政府允许的范围内通过与被收购单位协商确定土地收购的价格或土地的收益分成，并按照约定支付收购金办理土地过户手续从而取得土地，而土地储备机构在获得土地后负责对土地的拆迁等相关基础工作。

2.2.3 混合型

混合型土地储备模式就是混合政府主导型及市场主导型两种模式，兼具其特点，在土地的收购及储备中由政府主导，同时兼顾市场需求，土地收储机构承担国有土地资产管理职能，收取企业土地使用租金等应缴纳租金。其代表城市是南通。

3.土地收储制度存在的问题分析

3.1 我国土地收储制度法律法规体系中的问题

在现行我国法律中，存在土地权利体系构建不够完善的问题，土地权利在任何国家土地法律制度中都是出于核心地位的，关于土地权利的不够明确和完整，这对制定具体的土地收购储备制度细则存在障碍。并且，对于土地利用的各个层次和种类之间缺少规划和协调性。对于政府土地收购储备的实施过程中缺少了相应的监督机制的设立依据。

3.2 我国土地收储制度对经济带来的问题

首先，土地收储推动了房价的持续疯狂上涨。在土地收储制度中，政府具有高度的垄断权，土地的价格因此没有监管调节而持续飞速增长，特别是需求与供应极度不平衡的情况下，土地的价格飙升称为必然。地价上涨，带来的必然是房价的上涨。

其次，土地收储成为金融风险的关键环节。这是因为在土地收储的过程中，需要动用大量的资金，而依据有限的财政资金是远无法满足收储的资金缺口的，而我国现阶段的金融产品是极其单一的，不存在类似土地银行、土地债券、土地信托等新型的金融产品。于是在地方政府及其财政背书的情况下，土地收储机构往往大量利用银行的授信贷款、抵押贷款等各种渠道的信贷资金收储土地。而这些资金在土地市场活跃向好的情况下，风险不易显现。而当土地市场疲软之时，极易因所收储的土地无法变现而导致金融风险的集中暴发。

最后，土地收储制度在部分的地方政府成为了滋生官员腐败的温床。

4.结语

综上所述，随着我国经济的飞速发展，国民生活水平不断提高，如何在有限的土地使用资源的基础上实现利益的最大化，同时又可保证土地的可持续发展成为各个城市未来经济稳定持续发展的关键，是城市综合竞争力的体现，也是地方政府政绩的重要思考方向之一。同时，对于现行的土地收储制度带来的问题也应该引起反思，通过对问题的解决以期能够更加完善土地收储制度，从而推动经济健康发展。

［1］尹立成.浅议城市土地收储管理［J］.魅力中国，2009，(12):244.

［2］林宏.城市土地收购储备管理的策略 ［J］.城市建设理论研究 (电子版)，2013，(24).

［3］王华春，唐任伍.中国城市土地资源利用及对策 ［J］.北京师范大学学报 (社会科学版)，2004，(2):124－131.

隋迎利 (1971.07－)，汉族，吉林省东丰县人，男，中级，本科，土地收购储备。