基于公共部门职能的风险管理绩效评价机制

□文/尹建丽于得水

（1.常州机电职业技术学院；2.常州出入境检验检疫局 江苏·常州）

一、公共事务活动风险管理

公共事务活动风险是指公共事务活动中存在的相关不确定性，对公共事务管理组织及公共事务活动目标实现的影响。（图1，资料来源于国家标准《公共事务活动风险管理指南（征求意见稿）》）

风险管理虽主要发源于金融领域，但在信息安全、食品安全、消费品安全等领域也得到了长足发展。安全、存储与系统管理解决方案供应商赛门铁克提出：赛门铁克就是信息风险管理，保护和管理非结构化信息降低成本和风险；我国食品安全法规定国家建立食品安全风险监测制度，食品安全风险管理在WTO体制下又称作“风险分析”，最初由国际食品法典委员会提出，近十余年来用于WTO/SPS食品安全及其他公共危机事件；消费品安全领域如欧盟非食品类消费品快速预警系统（RAPEX），美国国家伤害监测系统（NEISS）等。

图1 公共事务活动风险管理过程

二、公共事务活动风险管理绩效评价

风险管理本身就是绩效管理，提高效率和效果、增强行动的合理性和有效地配置资源、保障目标的实现在可接受的程度内。风险管理应以关联的、有效的和高效率的方式嵌入组织所有的实践和过程。风险管理过程应该是这些过程的一部分而不是独立于这些过程，尤其是风险管理应嵌入组织方针的制定、业务与战略的策划及评审，以及变更管理过程。风险管理往往与信息化技术紧密结合，WCO世界海关组织风险管理指南RMG指出，风险管理是所有国家海关通过自动化、完全的计算机系统来应用的方法。

卓越绩效评价准则表明全面质量管理发生了最重要的变化，即质量和绩效、质量管理和质量经营的系统整合，旨在引导组织追求“卓越绩效”。“质量”将以追求“组织的效率最大化和顾客的价值最大化”为目标，作为组织一种系统运营的“全面质量”。风险管理、绩效管理等与质量管理都是深度融合的，并非多张“皮”。内部控制就是控制风险，控制风险就是风险管理，内部控制和风险管理仅是风险控制的两种不同语义表达形式，并不存在本质上的区别。我国财政部等五部门联合发布的《企业内部控制基本规范》借鉴了COSO报告的5要素框架形式，在内容上体现了其风险管理8要素框架，《企业内部控制基本规范》中界定的内部控制实际上就是风险管理。可以说，质量管理、风险管理、绩效评价从本质上来讲其管理目标是一致的。

三、公共事务活动风险管理绩效评价机制的建立

（一）全面风险管理绩效评价相关理论方法。20世纪80年代美国管理会计委员会从财务效益的角度发布了“计量企业业绩说明书”，提出计量企业绩效的评价指标；90年代，以银行财务报表作为分析基础、以股权收益率（ROE）为中心指标的杜邦分析法得到推广。紧接着，EVA评价法的提出让理论界耳目一新，EVA即经济增加值，等于税后利润减去债务和股权成本后的剩余收入，体现了银行创造的真实利润。美国的卡普兰和诺顿提出的BIS综合平衡计分卡将银行的愿景、使命和发展战略与银行的绩效评价系统联系起来，以实现战略和绩效的有机结合，实现对方的平衡。

BSC平衡计分卡绩效考核体系与以往只重视财务考核的体系迥然不同，是从财务、客户、内部运营、学习与成长四个角度，将组织的战略落实为可操作的衡量指标和目标值的一种新型绩效管理体系。

（二）风险管理绩效评价实现的路径。风险管理绩效评价必须嵌入政府绩效管理体系中来，公共事务活动风险管理绩效评价应在绩效管理原有框架下进行，而不是另起炉灶。绩效评估指标体系设计的基本价值准则是以政府使命和绩效目标为依据，构建基于政府基本职能结构的指标模型、基于平衡计分卡的指标模型和基于政府运行过程的指标模型。

上海质量管理科学研究院在探索推进ISO31000风险管理系列标准的运用途径中提出，《ISO31000风险管理：原则与指南》提出风险管理框架嵌入企业已经建立的管理体系的理念，为此，“管理体系认证+风险管理成熟度评价”认证模式，是基于企业已经建立并运行的管理体系，评价风险管理要素嵌入管理体系的成熟度和运行的绩效，通过采用《ISO9004组织追求持续成功——质量管理方法》给出的评价方法，对实施风险管理关键要素和具体要素进行绩效评价，作出风险管理成熟度评价。

风险管理绩效评价实现的路径应是：采用绩效管理的理论方法，将公共事务活动风险管理绩效评价嵌入到整体的绩效管理体系中来，在原有体系中按需增加风险管理绩效指标数。对于运行质量管理、卓越绩效管理等体系的组织可以整合全面管理体系，ISO9001：2015标准引入了风险和机遇的应对措施、过程绩效评价，以确保质量管理体系的符合性和有效性得到测量。

（三）风险管理绩效评价模型。绩效评价模型是构建绩效评价指标体系的理论依据，它决定着绩效评价的维度。常用的绩效评价模型有以下几种：逻辑模型、平衡计分卡、关键绩效指标法、CAF通用模型、绩效棱柱模型、项目等级评价工具等。借鉴西方国家如美国的经验，可以从三方面来构建评估指标模型：1、基于政府基本职能结构的指标模型。政府职能是绩效评估指标体系设计的基本依据，政府绩效评价的指标结构和指标选择必须基于政府的职能并体现政府职能转变状况，因为政府职能的实施情况就是政绩的具体表现。职能是一个部门的核心和主业，也是“三定”中的首定，定好职能，后续才能按职设岗、以岗定人，所以政府改革核心是职能转变。其绩效评估指标体系的评估项、评估特征和评估子项应以业务风险、工作风险为主，即以职能绩效为主；2、基于平衡计分卡的指标模型。将政府管理目标分解为平衡计分卡模式，从经济管理、社会服务、内部流程、持续发展四个方面设计指标，并根据职能设置分指标。也可超越平衡主分卡，从政府管理的业绩、成本、内部管理三个维度构建指标体系，并按职能构建分指标体系；3、基于政府运行过程的指标模型。借鉴美国国家绩效审查委员会和政府会计标准委员会的经验，以政府运作中的投入、过程、产出、结果等基本环节为逻辑框架，设计政府管理的投入指标、产出指标、结果指标、效率指标和成本效益指标。

在《中央企业综合绩效评价实施细则》中，企业综合绩效评价计分方法采取功效系数法和综合分析判断法。为了系统稳定和更好地运行，政府需要根据自身情况，进行组织和研究相关的绩效评估标准和打分规则，基于绩效评估标准和规则的基础上，数据标准化方可定制。系统开发可根据数据标准化定制运算方式，进行数据后台运算，统计结果。根据政府绩效总目标，确立各个层次分目标的相对重要性即权重，权重计算的数学方法是在统计学领域被普遍应用的“层次分析法”。它是将指标评估体系分解为多个层次，并按目标层、准则层、指标层排列起来，形成有序的多层次模型。吴慧芳在“政府绩效评估体系的基本框架与构建方法”一文中，列举了某职能局绩效评估指标体系的评估项、评估特征和评估子项；刘萍、仲崇兵在“基于BSC的食品药品监督管理绩效评价体系设计”一文中，介绍了食品药品监督管理绩效评价现状、基于平衡计分卡的绩效评价体系设计，研究了平衡计分卡在食品药品监督管理绩效评价中的应用，得出了把平衡计分卡法引入到食品药品监督管理部门绩效评价中是可行的结论。平衡计分卡把组织的整体目标分解成为个人的目标，这样完成了个人目标也就是完成了组织的战略目标。香港政府在2000年出版的《绩效评估的渐进指南》这样写道：单位成本固然重要，但它只是一个要素，只是一个比较容易评估的要素，在绩效结构中，还有质量、成效等等其他关键因素。近年来，香港特别行政区政府通过绩效评估的积极实践，已经形成一套包括四个维度和若干示标的评估模式：目标维度、顾客维度、过程维度、组织和员工的维度。属于行政部门、职能局的公共事务活动，应区别于专门的人事部门，十八届三中全会决定要求强化权力运行制约和监督体系，坚持用制度管权管事管人，全面正确履行政府职能，进一步提高政府效率和效能。传统“人治”的人事管理等已被“服务型”的人力资源与劳工保障所代替，所谓的队伍风险随着科学的治理能力提升，本身已包含在按职设岗、以岗定人之中。

四、公共事务活动风险管理绩效评价机制的完善

哈耶克曾经说，一种坏的制度会使好人做坏事，而一种好的制度会使坏人也做好事。制度的有效性最终会体现为治理的有效性，由于制度实施中的委托-代理关系，存在当事人共谋的风险，因而对审计的公正性客观性提出了挑战；另一方面，从博弈论的观点看，有效的制度是治理主体多方博弈的一种纳什均衡。

（一）制度方面。风险管理和绩效评价理论也在不断发展当中，要不断吸收新理论、新成果，使公共事务活动风险管理绩效评价能够持续改进。美国国会在1993年通过了《政府绩效评价法案》，美国联邦采购执行委员会组建了一支绩效管理行动团队，来评判联邦采购系统，并选择了平衡计分卡理论来实施战略引导、沟通目标绩效以及衡量目标值的完成情况。公共部门要使用平衡计分卡进行绩效评估还必须对其进行修正和整合，这样才可以使平衡计分卡为构建科学、合理的公共部门绩效评估体系提供框架支撑。

（二）信息化方面。电子政务可以促进公共部门工作效率，与绩效评价目标相一致。国际贸易便利化与电子业务中心（UN/CEFACT）曾在其公布的33号和35号建议书中提出：“建立国际贸易单一窗口及指南”以及“建立国际贸易单一窗口的法律框架”。美国自动化商业环境（ACE）通过国际贸易数据系统（ITDS）整合单一窗口，加强信息化和智能化建设，将贸易便利化水平提高到世界前列，保障口岸贸易安全和贸易便利共赢。绩效评估过程是一个信息的收集、筛选、加工、输出、反馈的过程。风险管理信息化系统促进公共部门改“串联”为“并联”、建立起“扁平化”的组织结构，减少管理层次、拓宽管理幅度，缩短各部门、组织信息沟通的链条，消除信息孤岛现象，为绩效评估信息系统的创建提供良好的组织环境。

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