“十三五”规划战略性重大问题分析——访国家发展改革委宏观经济研究院科研管理部主任高国力

□ 本刊记者 邢 华

高国力，国家发展改革委宏观经济研究院科研管理部主任、研究员、博士，主要从事区域经济、新型城镇化、生态文明、新区和开发园区、资源型城市、老工业基地等领域的理论和政策研究。本刊记者 孙大勇/摄影

记者：高主任，您好！党的十八届五中全会通过的“十三五”规划，为未来五年中国经济社会发展绘就蓝图。作为“十三五”规划前期研究的参与者，您能与我们分享一下心得体会吗？

高国力：关注“十三五”规划，首先要客观地来看“十三五”规划面临的环境和形势。应该说，“十三五”是改革开放以来，形势较为严峻的一个五年。

国际形势上，国际金融危机深远影响持续，尽管美国等国家经济回升，但世界经济增长还处于低迷的阶段。经济全球化的情况下，外需是我们拉动“十三五”经济增长的一块非常重要的阵地，但是现在看来这块阵地风险很大，至少在“十三五”前半期是不容乐观的。

从国内看，经济下行压力加大、新常态特征显现。“十二五”规划中的一个说法是既有机遇，也有挑战，总体上是机遇大于挑战，但“十三五”规划换了一个说法，即总体上是处于大有作为的战略机遇期。这说明我们更清醒地认识到，未来五年，国内新常态会带来很多挑战。

社会事业发展不断强化，社会矛盾和摩擦凸显，也是“十三五”时期一个不可忽视的问题。同时，“十三五”规划对国家治理体系和治理能力现代化提出了更高的要求。下一步，在国家战略方针大方向基本不变的情况下，更多的发展重点和任务要重心下移，集中将智慧、精力放到中观和微观层面。另外，国土空间开发格局优化、区域政策差异化增强，生态文明建设和绿色低碳循环发展面临更大的约束，“四个全面”战略布局的深入实施，都是“十三五”时期将面临的新形势。

记者：今年10月，中国经济同比增长破7，按照“十三五”规划中到2020年实现两个翻一番的目标要求，未来五年中国经济增长平均至少要达到6.5%，那么在经济转型升级的时候，如何达到这个目标？

高国力：各省市要立足全面建成小康社会的目标来确定规划目标。对全国来讲，6.5是个目标，具体到各省市县不一样，有的会高一点，有的会低一点。各地市一定要考虑自己的情况和国家省市的要求，选一些可行的指标来确定自己的规划目标。当然不能够以此为依据，大幅度下调增速，至少要定一个跳一跳、蹦一蹦就能够得着的目标。

促进经济增长的动力，最直接的是外在动力，也就是优化需求端，升级供给端。需求里面尤其要扩大消费，特别是扩大居民消费。我们的消费率去年大约是50%，其中35%是居民消费，还有15%左右是政府消费。下一步就要把居民消费的蛋糕做大，把政府的蛋糕稳住，整个提高消费率。创造新供给，不能再是传统的、过剩的产能和供给业态，要提供有效供给，特别是提高中高端的供给。所以，下一步要研究如何把分散在各个行业和领域的中低端供给的资源集中起来，通过一些政策引导，让它们逐渐转移到高端有效供给上去。

经济增长动力，最根本的是内在动力，也就是改革开放。体现内在动力的一个重要指标是全要素劳动生产力，中国前几十年靠资本的巨量投入来拉动经济增长，现在最关键的，是如何保证投资有一个好的结构，有一个好的回报。全要素包括人口、土地、技术等等，对国家经济走势影响巨大。我认为，稳定提高全要素生产率对经济增长的贡献，对转变发展方式非常有帮助，对扭转靠资本量的投入来支撑增长也是非常有帮助的。

记者：实现经济增速需要产业支持，但是在“十三五”规划中没有专门对产业单独立章，这是不是意味着对产业不重视了？

高国力：这体现了在市场经济条件下政府不再去过多干预产业的规划，而是在发挥市场配置资源决定性作用的基础上确定规划重点。这是政府对产业发展管理方式的转变，也是产业转型升级面临的非常大的任务。

第一，产业结构优化，既包含一二三次产业的优化，更包含制造业内部、服务业内部和农业内部的结构优化。我印象中山东的制造业比重偏高，服务业相对滞后，不能单纯说这种结构不好，关键看服务业和制造业内部的结构。国际金融危机中欧盟国家受冲击最小的，恰恰是制造业有一定比例的德国、奥地利、英国等国家，受冲击最厉害的，是原来以旅游、金融、文化为主而没有多少实体经济的国家，如希腊、意大利等。美国政府发现经济过于偏重于发展金融、物流等服务业，风险太大，现在提出要重返制造业，要把移居海外的一批制造业回流到国内。所以，一定要辩证认识产业结构，各地市要结合自身的情况来看待产业结构的调整。

第二，规划中提到要加快建设制造强国，推动实施中国制造2025，并且提出了要柔性智能绿色制造，要拓展战略性新兴产业的发展空间，特别点出了未来着力培育的几个先进的制造业，同时强调要以市场经济和法制的手段化解产能过剩，要发展天使投资、创业投资和产业投资，要完善新三板和创业板等等。“十三五”是中国制造2025的关键阶段，能够打造一批具有国际市场竞争力的行业、企业、产品、技术，是中国实体经济发展非常重要的支撑。

第三，发展现代服务业。服务业无疑是产业结构推进的重要方向，但是确实要分阶段、分地区来制定切实可行的目标，在建议中提出生产性服务业要更多向专业化、价值链高端化转变，同时专门提出来制造业要专门由生产型向生产服务型转变。贵州贵安新区搞了一个亮点，给我留下很深的印象。它就利用云贵高原海拔高的优势发展大数据产业，现在已经接包了东南亚很多数据的处理。贵州不缺电，同时一年到头都是凉爽的，不需要空调对机器进行降温，成本低。所以，现代服务业里面有很多业态不受时空的限制，别看贵州偏远，只要创意跟上，个性化的服务跟上，就会有人委托你干活，就会有利润。我认为，服务业创新拓展和探索的空间很大，特别要关注一些新模式、新技术和新业态的融合，一旦先入为主，就会有很大的潜力。

记者：学习体会“十三五”规划建议，还有很多重点内容，您能对如何贯彻学习规划提些意见和建议吗？

高国力：第一，要考虑“四化同步”的战略要求，确定规划的重大建设项目。要有前瞻式思维，结合中国制造2025，谋划一大批重点项目，特别是对服务业，对信息化，进行业态融合创新。同样围绕城镇化、农业现代化，一定要摆脱传统的思维，立足一些新业态和新技术的融合，考虑一些重大项目的布局。

第二，坚持创新驱动的战略思维，确定规划的重点领域、产业和配套机制。规划首次提到五大发展理念，将创新、协调、绿色、开放、共享集成在一起，上升到一个体系，这确实是一个重大的创新。我认为，创新需要土壤、氛围、环境，不能操之过急，与其过多地关注围绕新项目、新技术着急上火，不如围绕创新的土壤和氛围，围绕配套环境多谋划，最终的创新就会迸发出来。

第三，着眼全面提升开放水平，确定规划的开放重点和方式。五大发展理念中，开放发展是非常重要的。规划提到要增强制度性话语权、要坚持内外需协调、进出口平衡，这都是新的提法。同时首次明确提出要引进来与走出去并重，引资和引技引智并举。我个人觉得，加工贸易要转型升级，真正实现优进优出，更重要的是要加快服务贸易的发展，缩小贸易逆差。

第四，适应全面深化改革的战略趋势和要求，确定规划的改革方向和重点。改革是贯穿“十三五”的一条主线，但我认为具体到不同的省市县，一定要选准自己权限范围内应该改革的一些事项和领域，避免铺得太多。

第五，从绿色、共享发展、坚持人民主体地位等方面强化规划的落脚点和归宿。这次提出来要坚持人民主体地位，是整个编制规划的落脚点和根本归宿，建议中还出现了“两个中国”——美丽中国、健康中国，这说明中国对民生的关注前所未有。

第六，在加强区域城乡协调发展基础上，规划中西部地区同步建成小康社会的合理目标任务。中国是个大国，区域协调是一个长期的话题，全面建成小康社会也好，全面现代化也好，仍然会存在比较明显的区域差别。各省市在确定一些目标任务的时候，应该切实考虑自己的比较优势，在单项上做出规模，做出竞争亮点。

第七，从精细操作、定向调控、区间管理、红线底线思维等角度明确规划实施的保障体系。这一次建议，对规划的落地、落实非常重视，所以各级政府在实施规划时要注意区间调控和定向调控相结合，只要没有波动到区间之外，就没必要去强刺激。另外就是红线跟底线，基本农田、城市增长边界、生态保护等都有红线和底线，这是“十三五”规划明确了的约束性的要求。