园区国资转型的苏州探索解包还原:重建政企关系

文‖上海国资记者 王铮

园区国资转型的苏州探索解包还原:重建政企关系

文‖上海国资记者 王铮

历时大半年后，2015年4月下旬，被苏州工业园区国资办谓为“解包还原”的工作终于接近收官。

当月，园区国资办出具报告，详解旗下22家国企长期以来承担政府政策性指定项目的资金运用及成本核定情况。

所谓“解包还原”，原是2009年银监会要求银行对政府融资平台企业贷款逐笔打开梳理，逐个开展重新评审和严密的风险排查，并相应建立信贷台账和风险防控对策的专项工作术语。

苏州工业园区阳澄湖半岛一角

而苏州工业园区推行的“解包还原”却另有新意。“我们从企业投资角度开展解包还原，按照厘清政府债务和企业债务的要求，梳理2014年以前园区国企直接承担园区管委会各部门指令性项目所产生的成本，聘请社会独立中介专业机构，对凡是属于政府债务的项目进行成本量化，逐一进行情况排查与分析。”苏州工业园区考核与财务处副处长张敏对《上海国资》介绍。

目前，园区国资办、财政局双方共同认定，应由政府财政承担的各类工程、资产项目支出本息数以百亿元，园区财政将分5年逐步偿还给园区的国资企业。

长期以来，园区开发类国企肩负超前投资及政府职能，普遍存在政企不分的现象，这无疑导致企业经营业绩不佳、资产收益率低和经营性现金流紧张。

园区管委会与国资办希望借此一举，彻底切割政府与企业长期以来模糊不清的关系，清晰双方边际，还企业市场独立地位，使得企业可以轻装上阵，统筹资源，产生应有的资本回报上缴财政，增强财政解包还原的支付能力，与政府财政形成良性循环能力。

但真实解决绝非易事。

据了解，此项庞大复杂的工程从2014年10月开始。

市场评价，其是以一种“釜底抽薪”的方式，帮助企业摆脱历史负担，还原企业本来的市场地位。

解包范围

园区国资办延请第三方机构安永会计师事务所作为财务顾问，其主要任务是对企业上报的政策性项目进行性质甄别，经济代价的量化以及解包还原方案的制定。

据了解，其甄选项目遵循的原则大约为6项：是否当时有政府批文、会议纪要等文件，如有，则认可是政府行为，而非企业自主行为；如形成资产，目前资产市价是否高于成本；是否是企业自身原因导致经营亏损（对照可行性研究报告）；综合业务收入是否已经能覆盖相关成本；如已经收到政府补贴，目前是补贴不足还是本次提出新的要求；与国资办和企业进行充分沟通，考虑企业的实际情况。

“对由政府指令投资造成的企业负债，还是企业自身经营行为导致的负债，两者要严格区分。”工业园区国资办财务与考核处副处长张敏强调。

根据上述原则，承担政策性业务的国资企业共有25家，其中涉及政策性项目的企业数量为22家，上报186项政策性项目，最终认定为151项。

另外，考虑园区财政资金周转能力，不太可能立即对企业的政策性债务做一次性清理。因此，解包还原被看作一个持续性的过程。

按照相关债务的轻重缓急以及企业市场化程度的不同，园区国资办对企业实施有步骤的解包还原：优先解决市场主导型企业，再解决服务主导型企业，最后解决功能平台型企业；优先解决企业还本付息能力较差，难以持续发展的企业。

“解包还原的最终目的，是还原企业的市场主体地位，激发企业经营活力，所以不同类型的企业有不同的顺序。相对来说，市场主导型企业政策性业务较少，与政府关系较为清晰，容易核实项目。更重要的是，这部分企业希望与政府理清关系的决心也更迫切。”张敏表示。

顺序与方式

据了解，工业园区内市场主导型企业目前为4家，包括中新集团、新建元集团、元禾控股和中方财团。

“对于该类企业的解包还原，总体原则是政府回购所有非市场化资产，其后与企业建立契约关系，还原企业市场化运作本质。”张敏介绍。

位于市场主导型企业之后的服务主导型企业，国资办将其归类为拟市场化企业。

其特点是，目前未市场化或半市场化，或向市场化不断靠近的企业，比如投资建设硬件载体以招商引资的生物公司、科技公司、纳米公司等。

该类企业的解包还原总体原则是分类实施政策。

“比如，对于投资建设硬件载体类的企业，暂时自身现金流无法覆盖利息的，给予贴息；而对于纯粹建设公益设施的企业，比如建设文化场馆的文博中心，预测其2018年自身能够平衡现金

园区国资国企发展现状

截止2014年12月

财务数据

产业结构

高新基数产业为主导战略性新兴产业为支柱现代服务业为支撑

IT产业约占全国总量3%

IC产业约占全国总量15%

“2＋3”产业布局流，先期对其利息、运营亏损及大修进行补贴，并由财政还本；对于投资高档酒店的酒店集团，则采用允许出售个别酒店贴补运营亏损；对于物流中心，则对有关政府机构无偿使用场地进行折旧补贴。”国资办相关材料如是表述。

功能平台型企业，则指以投资为主，以完成园区战略任务或者重大专项任务为主要目标的企业，自身几乎没有任何自主经营性资产。

“对于该类企业的原则，是明确平台的使命和定位，明确商业模式，比如签署BT协议以及政府购买服务协议等。该类企业需由财政进行全额贴息，维持其资金链。”张敏介绍。

除按照不同顺序外，园区财政买单方式亦分类而行。

据了解，根据企业不同分类，园区财政亦采取不同方式“买单”。一是回购资产；二是运营补贴；三是还本付息；四是政府购买服务。

“回购资产对应的项目是完全公共设施，提供公共服务的资产，比如修建的学校、体育场、文化场馆等都会由财政回购。”张敏介绍。

运营补贴则主要是租金补贴。“比如科技公司投资建造硬件孵化器，以期招商引资，但租金的定价权是政府规定的，那么差价由财政补贴运营。”此外，为完成政府给定的“产业集群效应”，科技公司会建造大量公共服务平台，提供创业型科技企业使用，但这些企业初期自身盈利能力有限，因此政府亦希望其免费使用公共平台或者以很低的价格租用。类似设施运营均会要求财政予以补贴。

还本付息则相当于政府以BOT方式采购企业的建设资产。“比如文博中心修建的大型文化设施，目前还在还本付息的，财政会替企业先还本，以减少利息支出。”

此外，另有一类企业被划分为公共服务类企业中，包括市政服务、机关中心、疾防中心等，其特点是以确保城市正常运行和稳定、实现社会效益为主要目标。园区国资办制定的原则是按购买公共服务的方式进行结算。

在具体操作中，国资办考虑颇为细致。

比如，其规定了解包还原项目的数据提取时间。对于涉及资产回购和补贴累计亏损，数据为截止2014年年末的金额；但对于涉及每年的补贴金额，按2014年的发生金额计算；对于涉及每年的贴息金额，按2014年末的融资规模进行计算。“因为融资规模每年都不一样，财政为企业还本后，利息便会相应减少。”

但真正的考验是，在强硬解除历史上形成的政企关系后，地方国企与地方政府真能一劳永逸恪守各自本分？巩固成果的钥匙会在哪里？

考核

据了解，此次解包还原完成后，工业园区国资办与财政局将共同对企业出具认定书。

“认定书中将承诺，根据财力在当年或未来年度逐一解决。”张敏介绍。

此外，如未来企业仍承担政府指令性任务，再次需要财政承担负债，则需要经过联合审批。

所谓联合审批，是指从2015年起，如果企业发生新的解包还原事项，需要企业提出申请，经财政和国资部门联合审核，并报工业园区管委会分管领导或投委会批准后方可实施。

“我们希望通过这种努力，企业与政府之间建立更稳定的法律契约关系，形成明晰的商业模式，因此，以后的项目要从源头上确定，是否由政府买单？全额买单还是部分买单？而不可能再像从前一样，企业在没有财政预算安排的情况下先期大笔投资。”沈磊表示。

并且，他强调，未来企业一定要在成本范围之内投资。“参照社会资本的投资成本，合理量化国企承担政策性业务的经济成本。这是建立政府购买公共服务机制的前提与手段。”

工业园区管委会和国资办希望，借此制度的建立，防范政府与企业“政企不分”的习惯性行为，树立防火墙。

“指令性任务可能仍难免，但随着园区开发建设任务基本完成，企业随之转型升级，与政府的关系将形成成熟的契约制。这应该是发展规律。”业内专家表示。

更现实的防火墙是，园区国资办将很快对企业设立严格的效益考核机制，这将进一步约束企业与政府的关系，此外刚性绑定绩效考核与薪酬激励。园区国资办的想法是，这样才能倒逼企业真正走市场化道路。

“政府买单到位之后，我们会按照企业的不同性质或者企业发展的不同阶段，分类对其进行业绩考核。”张敏介绍。

对于市场化程度较高的企业，国资办在对企业领导进行考核时，严格按照会计准则，主要以净资产收益率、资本利润率或人均净利润率为考核指标。

而对于政府投融资平台类企业，因为融资是其主要任务。那么，国资办主要考核其责任利润。所谓责任利润，按照园区国资办的解释是，企业的营业收入减去固定成本，比如折旧、摊销等再减去利息后的利润，以最大可能还原企业的努力程度。

“责任利润属于管理会计范畴，是为企业量身定制。”张敏介绍。

此外，考核指标亦会随着企业市场化程度的不同，实施动态更新。比如企业在一个项目开发前期，因主要承担产业孵化职能，没有收入。那么，企业控制费用和运营成本则是考核的主要内容。

但如已经形成产业集群，或一旦被剥离重资产，企业转型发展为综合性运营服务商，那将对其进行净资产收益率和人均净利润的考核。

通过解包还原，苏州开发园区的国企，有望翻开市场化运营的新篇章。

园区管委会与国资办希望彻底切割政府与企业长期以来模糊不清的关系，清晰双方边际，还企业市场独立地位