论党的领导与依法治国的有机统一

摘 要：党的领导与依法治国是一致的。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，党的领导是依法治国的根本保证。党的领导与依法治国的一致性表现在法律的本质与政党的功能相互为补，法律是政党对人民意志的凝聚和条文化表达。全面推进依法治国必须坚持党的领导，充分发挥党的政治、组织、思想优势，为依法治国提供政治方向，奠定社会基础，有利于提高国家治理能力。在依法治国的语境下，更需要提高党的建设科学化水平，以党的建设来保证依法治国的全面推进。

关键词：中国共产党 ； 党的建设； 依法治国

中图分类号：A81 文献标识码：A 文章编号：1004—1494（2015）02

党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），对社会主义法治国家建设作出了顶层设计，强调了坚持走中国特色社会主义法治道路，回答了党的领导与依法治国的关系等一系列重大理论和实践问题，是全面推进依法治国的纲领性文献。在中国特色社会主义政治发展语境下，加强党的建设，不断增强党领导法治国家建设的能力，是法治中国建设的坚强政治领导和根本组织保证。

一、党的领导与依法治国的一致性

习近平在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中指出：“党和法治的关系是法治建设的核心问题。”[1]如何理解党和法治的关系？《决定》指出：“党的领导和社会主义法治是一致的。”这就从根本上回答了长期以来困惑人们思想的“权大还是法大”的问题，为打破“权大于法”的习惯思维奠定了思想基础。二者的一致性体现在哪里？就体现在党与人民意志的共同性上，法律是党和人民的共同意志的条文化。从本质上讲，由党的性质和宗旨所决定，党的意志和人民意志是一致的，二者没有区别。对于这一点，习近平2012年12月4日在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上指出：“维护

收稿日期：2014—11—05

基金项目：国家社科基金课题《党内竞争性选举研究》（13BDJ035），广西社科基金课题《党代表任期制的理论及其在广西的实践》（08BDJ003）的阶段性成果。

作者简介：刘启春，男，博士，中南民族大学教授，主要从事执政党建设的理论与实践研究。

宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人

民共同意志的尊严。保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。”[2]彭真在1985年也曾经解释过这一问题：“在我国，党领导人民制定宪法和法律，党也领导人民遵守、执行宪法和法律。坚持党的领导，遵从人民意志，严格依法办事，三者是一致的、统一的。”[3]

在法治领域，党的领导与人民意志的一致性如何能够实现？主要在于，法治与政党之间在实现人民意志与利益上有着结构上的契合与功能上的互补关系。

首先，政党政治是当代民主政治的基本形式和实现途径，政党处于国家政治的运作中心，亦是国家法治的主要推手。古德诺曾指出：“政党不仅担负起了挑选在政府体制理论中是表达国家意志的机关的成员，即立法机关的成员，而且担负起了挑选执行这种意志的人员，即执行官员的责任。”[4]由此可见，作为国家意志的法律，往往也是由政党提出创意，并通过政党政府之手来执行的。

其次，从政党政治的原理看，利益聚合是政党的功能之一。政党作为利益代表，总是把民众的利益诉求聚合起来，进行整合与集约，形成纲领主张，并输入政治系统，成为政府的公共政策。中国共产党作为执政党，其职责就是把人民利益和意志聚合起来，提出凝结着人民意志的纲领和政策主张，并通过法定程序转化为国家意志。因此，国家法律的制定就成为党实现人民利益的制度渠道与保障。江泽民曾指出：“坚持党的领导同坚持依法治国是完全一致的。我们党的主张，我们国家的法律，都是代表和体现人民的意愿与利益的。党领导人民通过国家权力机关制定宪法和各项法律，把党的主张变为国家意志，党在宪法和法律范围内活动，各级政府依法行政，这样就把党的领导同依法治国统一起来了。”[5]328

再次，中国共产党既是人民群众的领导者，也是人民的工具，是组织和引导人民形成和表达共同意志以及将这种意志转化为法律的力量。邓小平曾经明确地指出：“同资产阶级的政党相反，工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。共产党……反映人民群众的利益和意志，并且努力帮助人民群众组织起来，为自己的利益和意志而斗争。”[6]所以，执政党引导和组织人民按照法制化的民主程序实现由人民意志转化为法律，这是党执政功能的重要表现。

又次，依法治国有利于更好地实现党的领导。我国法律从根本上保障了党的领导地位。我国宪法规定了中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，为中国共产党的存在、发展及其领导地位提供了牢固的合法性的法律基础。“依法治国，有利于从法律上制度上保证党的基本路线和基本方针的贯彻落实，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的核心作用。”[5]328中国共产党发挥自己强大的思想、政治、组织、作风等优势，在国家机关系统和全社会保障宪法法律的实施，成为推进法治国家、法治社会建设的核心力量。

复次，进一步讲，人民利益高于一切，作为人民利益体现的法律也高于一切，党也必须在宪法和法律范围内活动。《中国共产党章程》规定：党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益。这就是说，党是以人民的利益为自己的利益，以人民意志为自己的意志的。党服从宪法法律就是服从人民利益。因此，《决定》强调：“任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威，都必须在宪法法律范围内活动，都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务，都不得有超越宪法法律的特权。”这不仅是社会主义法治的平等原则所要求的，也不仅是强调执政党维护宪法法律权威的表率作用，更重要的在于，政党是部分人的组织，法律是全体人的意志，前者应当服从后者。endprint

正是基于党与法治的一致性，《决定》强调，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。两者是相互依存、相互促进的辩证关系。因此，全会《决定》围绕着加强和改进党对全面推进依法治国的领导提出了“三统一”、“四善于”，并作出了系统部署。

二、全面推进依法治国必须坚持党的领导

这是我们理解党和法治的关系的另一个侧面。习近平指出：“全面推进依法治国这件大事能不能办好，最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力，具体讲就是要坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。”[1]全面推进依法治国，从理论范式上讲，需要回答“中国要不要搞法治、搞什么样的法治、怎样搞法治”这三个重大理论和实践问题。回答这些重大问题，既不能走法律虚无主义的老路，也不能走照抄照搬西方国家法治模式的邪路，而是坚定不移地走中国特色社会主义法治道路。这就是方向问题。如何保证法治国家的正确方向？习近平强调了三点：一是坚持党的领导，二是坚持中国特色社会主义制度，三是贯彻中国特色社会主义法治理论。其中，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证；中国特色社会主义制度是中国特色社会主义法治体系的根本制度基础，是全面推进依法治国的根本制度保障；中国特色社会主义法治理论是中国特色社会主义法治体系的理论指导和学理支撑，是全面推进依法治国的行动指南。这三个方面实质上是中国特色社会主义法治道路的核心要义，规定和确保了中国特色社会主义法治体系的制度属性和前进方向[1]。所以，方向问题与政治保证问题实际上构成了中国特色社会主义法治道路建设层层递进的逻辑关联。

在中国特色社会主义法治道路建设的保证因素中，党的领导是首要的、最为关键因素，或者说，上述三个点可以集中到一点，就是党的领导。对此，《决定》指出：坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是全面推进依法治国的题中应有之义。中国特色社会主义制度是党的领导下创立起来的，中国特色社会主义法治理论是党的基本理论的重要组成部分。归结起来，中国特色社会主义法治道路是在党的领导下开辟、形成和确立起来的的。因此，党的领导应始终贯彻在社会主义法治国家建设的全过程与各方面之中。

第一，坚持党的领导，从政治上保证依法治国的正确方向。党的十五大对依法治国作了科学的界定：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”《决定》强调全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就说明，中国特色的依法治国，或者其与西方的依法治国或法治之间的根本区别就在于：依法治国是中国共产党领导人民依法治理国家、实现当家作主权利的的基本方略。

第二，发挥党的组织优势，为依法治国方略的实施奠定坚实的基础。政党的功能之一是政治社会化，教育社会成员“学习公开演讲、组织会议和妥协，从而提高他们的政治能力，使他们合法地成为政治体系的一部分”。[7]224同理，政党也起着法治社会化的作用，而且在法治传统比较薄弱的中国更需要发挥政党的这一作用。中国共产党是一个有着近9千万党员的领导党，党的各级组织在国家的各部门、各单位和社会的各层面发挥领导核心作用，在法治社会化过程中起着组织、教育作用。十八届四中全会提出要弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。而全社会法治意识的培育，法治方式的养成，就需要发挥各级党组织的职能作用，发挥党员干部带头学法、模范守法的表率作用。

第三，发挥党的根本性、全局性领导作用，提高依法治理的能力。党的十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的任务，其目标是提高国家治理能力。“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。”[8]国家治理能力的提高与依法治国方略的实施是一体的，前者是目标，后者是实现途径。中国共产党是有着极为丰富的治理国家经验的执政党，已经确立了依法执政的执政方式和总揽全局、协调各方的领导方式，已经形成了依法治国、依法执政、依法行政共同推进的格局和法治国家、法治政府、法治社会一体建设的态势，必将引领着完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系的形成，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。

三、加强党的建设，从根本上保证社会主义法治国家建设

依法治国是党治国理政的基本方略。随着依法治国的推进，既需要党的领导作为根本保证，同时也给党的建设、党的领导和党的执政提出了新的要求，需要以新的理念、新的方式来丰富和发展党的建设、党的领导和党的执政理论与实践。

其一，在执政理念上，坚守良法之治。十八届四中全会的《决定》指出：法律是治国之重器，良法是善治之前提。四中全会提出的“良法之治”，要求在立法过程中，恪守以民为本、立法为民理念，把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，不断提高立法质量，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。这是保持党的领导与依法治国相统一的根本前提。endprint

中国特色的良法之治，就是在依法治国的历程中，恪守党的宗旨，实现党的执政本质。全心全意为人民服务是党的根本宗旨，体现在党的执政中，就是立党为公、执政为民，就是“领导、支持、保证人民当家作主，维护和实现最广大人民的根本利益。”[9]这就是党的执政本质。因此，坚守良法之治，就是把依法治国与人民当家作主有机统一起来，使法律成为得到人民群众认同、保障人民利益的有力武器，正如马克思所言：“法典就是人民自由的圣经。”[10].

实现良法之治，要求在党的建设中，仍然要加强党的宗旨教育，在立法、执法过程中，以人民答应不答应、赞成不赞成、满意不满意、拥护不拥护作为依法治国的判断标准。十八届四中全会的《决定》指出了当前我国法制建设还存在许多不适应、不符合的问题，第一个问题就是立法上的问题，主要表现为：有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出。这些问题严重的妨碍了人民利益的实现和发展，是必须加以改进的。鉴此，《决定》强调必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，维护社会公平正义，促进共同富裕；必须保证人民在党的领导下，依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。

其二，在执政方式上，坚持依法执政。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，依法执政是党执政的基本方式。执政方式是指党执掌国家政权的途径、方法和手段的总和，是依法治国的基本前提，有效地解决了党的领导与依法治国的关系问题。习近平指出：“强调加强党的领导，更加注重改进党的领导方式和执政方式。”[1]王岐山撰文指出：“各级党组织必须转变领导方式、执政方式，提高科学执政、民主执政、依法执政水平，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。”[11]

做到依法执政，（1）确立宪法法律至上的权威，要求使宪法法律成为整个国家和社会生活的准绳，一切国家及社会行为均须以宪法法律为依据，在整个社会调控机制和全部社会规范体系中居于主导地位，不得以政策、道德、习俗等调整手段或其它社会规范冲击或代替法律；任何政党、机关、团体、个人等社会主体的一切行为都要服从法律，而不允许超脱于法律之外或凌驾于法律之上；（2）坚持依法授权、依法用权、依法监督，实现党的执政行为法治化。执政党通过法律程序进入政权组织，在法律规范内行使执政权，依据法律加强对权力的制约，防止滥用权力的现象发生；（3）运用宪法和法律治国理政。全面贯彻实施宪法，把严格按宪法办事；研究和制定、健全有关的法律，科学界定执政党的领导职能、执政方式和执政党与国家权力机关、行政机关、司法机关的关系，从法律制度上保证执政党对国家政权组织实行依法领导，保证国家政权组织依法行使职能不受非法干涉。

其三，在党的建设上，依规治党管党。王岐山指出：“依规管党治党是依法治国的重要前提和政治保障。”[11]加强党内法规建设是党的建设制度化的重要内容，是提高党的建设科学化水平的重要途径。加强党内法规建设就是通过制定和完善包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则在内的党内法规制度，形成一整套系统完备、层次清晰、运行有效的党内法规制度体系。这个法规制度体系贯穿于党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设等各项建设之中，使管党治党建设党有章可循、有规可依，从而把党要管党、从严治党落到实处，保证党的先进性和纯洁性建设，不断提高党的领导水平和执政能力，增强党的拒腐防变和抵御风险的能力。

党内法规建设要形成以党章为核心的制度体系。根据《中国共产党党内法规制定条例》和《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》的要求，到建党100周年时，全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。同时，党内法规制度建设还要实现与国家法律的有机衔接。党内法规对社会主义法治建设具有引领作用。由于党规党纪严于国家法律，有些规范、要求在全社会还不具备实施条件时，可以通过对党员提出要求，先在党内实行，不断调整完善，辅以在全社会宣传引导，条件成熟时再通过通过法定程序转化为国家法律法规，在国家层面施行。

其四，在组织保障上，提高党员干部法治思维和依法办事的能力。党的十八大要求“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、化解矛盾、推动发展、维护稳定能力”。党的各级组织和领导干部是社会主义法治建设的具体领导者、组织者、实践者，对于依法治国的切实推进起着引领的作用。目前，一些党组织依法执政、依法办事的观念和能力不强，有法不依、以权压法现象依然严重，一些党员干部以言代法、违法乱纪、徇私枉法问题突出。这些问题的存在既妨碍了党的领导的有效实现，也妨碍了执法治国的真正落实，已经引起了人民群众的深恶痛绝。为此，《决定》要求全党同志必须更加自觉地坚持依法治国，做遵纪守法的模范，养成法治思维和法治方式，增强依法办事的能力。

法治思维就是将法治的诸种要求运用于认识、分析、处理问题的思维方式，是一种以法律规范为基准的逻辑化的理性思考方式。法治思维和法治方式的培育，要求各级党组织和党员领导干部牢固树立法治意识和观念，内化于心，外化于行，在想问题、作决策、办事情时首先考虑法律规范，养成“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的内心自觉，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。

参考文献：

[1]习近平.关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明[N]. 人民日报，2014—10—29.

[2]习近平.在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话[N].人民日报，2012—12—5.

[3]彭真.彭真文选（1949—1990）[M].北京：人民出版社，1991：489.

[4][美]P.J.古德诺.政治与行政[M].北京：华夏出版社，1987：57.

[5] 中共中央文献研究室.江泽民论建设有中国特色的社会主义（专题摘编）[Z].中央文献出版社，2002.

[6]邓小平.邓小平文选第1卷[M].北京：人民出版社，1994：217.

[7][美]迈克尔·罗斯金等.政治科学[M].林震，等.北京：中国人民大学出版社，2009：224.

[8]习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来[N].人民日报，2014—1—1.

[9]胡锦涛.在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话[N].人民日报，2004—9—16.

[10]马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集（第1卷）[M].人民出版社，1995：176.

[11]王岐山.坚持党的领导依规管党治党为全面推进依法治国提供根本保证[N].人民日报，2014—11—3.

责任编辑 陆 莹endprint