地方统筹的区域一体化职业培训体系构建策略研究

文/周琪　赵宝柱　盛子强



地方统筹的区域一体化职业培训体系构建策略研究

文/周琪赵宝柱盛子强

摘要:从国家相关政策要求和各地开展职业培训工作的实际来看，职业培训处于有机构、有目标、有任务，但缺统筹、缺机制(动力)、缺监督的松散状态，不能满足广大劳动者对职业培训的需求，亟需以终身教育的理念加快构建分工明确、职能互补、充满活力的区域一体化职业培训体系。

关键词:职业培训;体系;策略

赵宝柱( 1968－)，男，河北秦皇岛人，河北科技师范学院继续教育学院教授，研究方向:职业教育管理。

盛子强( 1969－)男，河北卢龙县人，河北科技师范学院暨河北省职业教育研究基地副研究员，研究方向:职业教育管理。

构建区域统筹的职业培训体系既符合当前培训资源分散状态下的整合要求，又符合学习型社会建设的发展方向，更是加快发展现代职业教育的应有之义。

一、职业培训体系建构依据

1．终身教育的终身性、人人性、平等性理念的必然要求

《国家中长期教育改革和发展规划纲要( 2010－2020》提出战略目标是:“到2020年，基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国行列。”“到2020年，努力形成人人皆学、处处可学、时时能学的学习型社会”。纵观人的一生，正规学校教育结束之前的学习生涯与之后的职业生涯既有明显区别但还延续着有机的联系，职前的教育为后续的终生学习奠定基础，但职后的终生学习是与职业活动和日常生活紧密关联的活动，是一种在职业活动之余或附属于职业活动的一种学习活动。显然，以促进职业生涯发展为主旨的职业培训理应成为职后终身教育的主要教育活动。终身教育从纵的方面寻求教育的连续性和衔接性，从横的方面寻求教育的统合性，［1］职业培训资源整合成一个有机的整体才更有助于贯彻终身教育理念实现人的终生学习的目标。

从人的职业发展角度看，职业培训作为终身教育的重要支柱必然贯穿于人的发展的全过程。从我国提供职业培训的机构状况看，要想形成覆盖人的职业搜寻、职业成长全过程的终身教育体系，单靠用人单位的在职职业培训很难满足上述需求，从而，建立一个涵盖企业培训机构的完整的职业培训体系就显得尤为重要。

2．人力资源开发艰巨任务的必然选择

我国现有培训资源存在管理分散、各自为政、培训效率低的问题，不适应我国人力资源开发的总体要求，必须通过整合资源以提高培训的规模和质量。

《纲要》提出了继续教育的数量要求，提出要“更新继续教育观念，加大投入力度，以加强人力资源能力建设为核心，大力发展非学历继续教育”，2020年从业人员继续教育要从2009年的16600万人次增长到35000万人次(包括学历继续教育)。由于没有详细的统计数据，我们只能把它与《现代职业教育体系建设规划》中的数据进行比较，2012年培训21000万人次，比2009年的16600万人次增加了4500万人次，平均年增1500万人次，较原计划2015年前年均增长2070万人次减少了570万人次。原计划2015年到2020年年均增长1200万人次，现在从2012年到2020年年均增长1750万人次，每年的任务量增加了550万人次。可见，培训任务完成的压力很大，必须要创新思维，努力构建覆盖面广、结构完整、运行高效的职业培训体系。

3．建设现代职业教育体系的应有之义

《国务院关于加强职业培训促进就业的意见》(国发〔2010〕36 号)提出，要“适应城乡全体劳动者就业需要和职业生涯发展要求，健全职业培训制度。要统筹利用各类职业培训资源，建立以职业院校、企业和各类职业培训机构为载体的职业培训体系。”可见，建设新型职业培训体系是国家五年前的重要部署。尽管《意见》明确了统筹的目的是“通过建立职业培训制度、健全职业培训体系来适应城乡全体劳动者就业需要和职业生涯发展要求”，统筹的对象是“职业院校、企业和各类职业培训机构”，统筹后要承担的职责是“开展就业技能培训、岗位技能提升培训和创业培训，贯通技能劳动者从初级工、中级工、高级工到技师、高级技师的成长通道。”但对“谁来统筹、如何统筹”《意见》中并未明确。

《现代职业教育体系建设规划( 2014－2020年)》进一步明确了职业培训在整个教育体系中的地位，明确了职业培训与职业学校教育、人力资源开发以及终身教育之间的关系，可见把职业培训纳入到职业教育整体视角来考量，是职业教育在新的历史时期改革与发展的必然要求。

回顾改革开放以来我国职业教育发展历程，在90年代初期是以加强县级职业教育资源统筹为标志的职教中心建设，通过统筹发挥了职教中心的资源优势，奠定了中等职业教育发展资源基础，进入新世纪以来，通过课程建设丰富了职业教育内涵，现在又通过现代职业教育体系建设，打通了职业教育的上升空间，使得职业教育与普通教育有了充分的交流与合作的可能。但根据我国教育体系图可以看出，普通教育、职业教育和终身教育三个系统的互联互通很有必要。在职业教育范畴内以及职业教育与终身教育相交互的范畴就是职业培训，与现代职业教育体系建设要求相匹配，加快进行职业培训资源、构建与现代职业教育体系相交互的现代职业培训体系也是《规划》的内在要求。

二、地方统筹的区域一体化职业培训体系内涵

地方统筹的区域一体化职业培训体系是指:以终身教育理念为指导，以全面推进人力资源开发和促进职业发展为目标，以县(区)为单位统筹本区域各级各类的职业培训资源形成开放包容、职能互补、功能完善的职业培训体系。

其内涵体现在“123456”之中。一个体系:通过资源统筹，以县(区)为单位构建一个适合我国国情的职业培训体系;两个目的:紧紧围绕职业能力这一中心，全面提升广大劳动者素质，促进个人职业生涯发展;三大类型:根据个人职业生涯全程特点，开展满足职业准备、职业适应、职业发展三各阶段不同需要的培训活动;四项制度:为确保职业培训体系的有序运行，建立资金筹措与使用制度、培训任务统筹分配制度、程序化培训流程与标准化培训课程体系制度、培训成效考核与督导评估制度相结合的制度系统;五大功能:开发人力资源、提高广大劳动者素质，促进社会流动、推动社会和谐社会建设，适应技术进步、推动经济结构转型升级，发挥政府主体职能、推动现代职业教育体系建设，满足个性化发展要求、让广大劳动者有尊严地生活。六大任务:建立以区域就业培训服务系统为依托的培训信息发布平台系统;建立根据社会与个体培训需求、培训机构的能力与优势等对培训任务进行统筹的分配机制;建立以形成与完成职业岗位工作任务密切相关的模块化的培训课程资源和与职业资格标准对接的课程体系;建立政府、用人单位和个人三方责任共担的培训经费筹措机制;建立与完成培训任务的数量、培训质量和培训绩效考核结果相关联的培训经费的分配与调控机制;建立校企密切合作、资源共建共享的动态培训师资资源库制度。

三、地方统筹的区域一体化职业培训体系构建策略

1．以县域作为基本的统筹区域

19号文和《职业教育法》明确，我国开展职业教育的责任在地方。职业培训是我国职业教育的重要组成部分，其主要作用是服务本区域经济发展。

区域通常是指一定的地域空间，具有一定的面积、形状、范围和界线。在我国省、县、乡三级行政区划中，县域处于中层，既具有相对完整的经济体系结构和较大的经济体量，又具有基于地理分割的人口、文化、产业、经济等地理区域特征。培训需求是因为聚集的产业和就业机会而生，培训的类别与层次也与产业生产力水平和生产组织方式相联系。因此，以县域为单位统筹区域内职业培训资源较为合适。

2．由职教中心和优势企业牵头组成职业教育培训集团统筹县域内职业培训资源

在一些发达国家，职业学校教育与职业培训是融为一体化的。我国绝大多数职业学校也都有开展职业培训的经历，甚至还相当有成效。在推进现代职业教育体系建设过程中，校企合作、工学结合的办学模式已被广泛接受，职教集团建设在一些地方也很有成效。可见，依托职教集团建设成果，进一步丰富集团内涵、拓展集团功能，把统筹县域内职业培训资源作为集团的主要功能之一也是顺理成章的事。通过统筹区域内职业培训资源有助于挖掘现有职业院校的培训潜力，发挥优势企业培训的示范作用，弥补中小企业缺乏自我培训能力的不足，引领部分社会培训机构向专门化的职业培训机构转型，并通过体系内各机构合理分工、错位发展，推动形成目标明确、职能互补的区域一体化职业培训体系。

3．如何做好地方区域一体化职业培训体系的统筹工作

1)开展培训资源普查。以县为单位开展区域内的培训资源普查，即在不改变隶属关系的前提下理清现有培训资源的总量，把握整体培训能力，为统筹整合区域内培训资源奠定基础。

2)建立县域职业培训与就业信息平台。人社部门授权牵头单位并帮助建立固定人口和流动人口就业与培训信息资源库，建立涵盖教师、教室、实训场地、设施、培训优势等信息的培训资源数据库，为体系建设与运行的信息化奠定基础。

3)建立职业培训信息征集与培训机构“按需开方”的对接机制。区域一体化职业培训体系的建立使得区域内培训资源得到统筹、可开展的培训项目领域得到扩展、培训实力得到明显增强。通过需求与应对对接机制的建立，可以发挥区域一体化职业培训体系的优势，在扩大培训规模、提升培训质量的同时，进一步提高培训项目设计的针对性，更好地满足广大民众个性化的培训需求。

4)建立培训资金管理与分配统筹机制。可以成立县级职业培训基金管理委员会，全权负责县域内职业培训资金的筹集、管理、绩效评估等事宜，该基金会可以挂靠人社管理部门。基金会不直接开展职业培训活动，培训基金的使用和分配主要依据职业教育培训集团授权机构完成培训任务的数量和质量评测结果进行，形成既与职业教育培训集团相对独立又相互关联的运行机制。

5)政府和用人单位作为基金来源主渠道。根据“谁受益，谁承担”的原则，个人和企业总是最大的受益人，所以应该在培训中承担主要的经费。［2］但由于我国农民工群体形成具有特殊的社会历史背景，属于国家重点扶持的特殊群体，个人承担能力较弱。现阶段应该继续采取政府投入为主的策略，尽可能减少个人负担比例，政府可以把分散于各管理部门的培训专项资金集中起来纳入一般预算，转移支付到县财政单位，作为基金会的主要经费来源。企业作为受益主体，应该全面履行国家有关提取培训费用的义务，《国务院关于大力发展职业教育的决定》中明确要求:“一般企业按照职工工资总额的1．5%足额提取教育培训经费，从业人员技术要求高、培训任务重、经济效益较好的企业，可按2．5%提取，要足额提取教育培训经费，主要用于企业职工特别是一线职工的教育和培训。企业新上项目都要安排员工技术培训经费”。［3］同时鼓励社会团体、民间组织和个人捐资助训。

6)建立培训任务授权管理制度。建立一体化的培训体系的目的不是要束缚各培训机构的手脚，而是要纳入统一的管理体系，提高培训成效。集团要预先根据农民工和企业培训需求设计培训项目、估计培训规模、分配培训任务。对于设立专门培训机构的企业来讲，其专属性培训权利要保障，其通用性培训能力要优先满足，在能力许可范围内还可以承担本企业以外缺少自培能力企业的员工培训。对于职业院校和社会培训机构来讲，可以依据各自的优势获得(或通过招标获得)相应的培训任务授权。

7)形成培训资源共享通用机制。企业内部培训资源和企业生产现场是重要的培训场地和资源，是职业院校和社会培训机构所不具备的，职业院校较为稳定充裕的教师资源和理论优势是企业与社会培训机构所欠缺的，社会培训机构灵活的办学机制也是企业与职业院校所不具备的，职业院校和社会机构的区位优势也是在开展培训过程中不得不考虑的因素，因此，要发挥体系的优势，建立体系内资源共享共通机制。

四、建立区域一体化职业培训体系的保障机制

1．健全农民工职业培训的制度保障体系。

为了更好地解决农民工就业与城市融入问题，就必须把以提升素质促进职业发展见长的职业培训纳入到制度化管理的轨道。分三个层面:宏观层面主要是顶层设计，一方面在《职业教育法》修订完善过程中把职业培训体系建设作为重要的一部分突出出来，另一方面在现代职业教育体系建设中丰富和完善职业培训体系建设的内容;中观层面是各地方按照国家总的要求置顶符合本省本地实际的实施细则，建立健全地方行政法规体系;微观层是各县域职业培训体系内部要建立系统的培训管理制度和工作流程。

2．建立职业培训标准体系

为保证职业培训质量，从国家层面应尽快建立符合国际质量标准和国际“质量认证制度”的培训管理质量标准体系，［4］与国际质量标准体系接轨，以规范职业培训市场、提高职业培训质量，推动整个社会职业培训的长期发展。从县域角度应结合本县产业特征和产业发展水平，在不降低国家通用标准的前提下，细化符合本区域的职业培训实施细则，使培训起到促进个体技能提升，引领产业升级发展的作用。

发挥行业协会、研究机构和高校的研究能力，开发行业职业技能标准、组成职业技能鉴定专家团队，定期巡查职业培训开展情况。

3．建立严格的考评制度，切实落实国家“先培训后就业”制度

借鉴英国职业资格证书教育体系和韩国技能分级经验，加大国家职业标准开发力度。探索建立国家职业标准编制工作招投标和社会化运行机制，组建以行业为主体、企业、院校和科研单位参与的国家职业标准研究和开发队伍，

与国家职业标准相对应，应严格国家职业资格证书考核与发证制度。据不完全统计，我国职业技能鉴定一次通过率在84%左右，高通过率所表征的可能是标准定的较低或考核把关不严，最终伤害的是职业资格证书的权威性。资料显示，韩国职业技能鉴定通过率一般为19%左右。质量是通过率的唯一尺度，证书内涵必须同岗位需求相一致。必须通过鉴定把握培训质量，促进培训质量提高。为此韩国职业技能鉴定基本上是全国统一调控。具体调控办法为:由劳动行政部门委托国家级事业单位主管具体鉴定事项，如统一命题、统一考务管理、统一证书发放管理等。［6］

只有提高了职业资格证书的权威性，“先培训后就业”政策才能得到很好的落实。

参考文献:

［1］［4］杨金娥，刘菲．解读孔子终身学习思想的内涵［J］．教书育人，2006 ( 02) : 52－53．

［2］沈莉，王菊芬．发达国家职业培训体系特点及对上海的启示［J］．上海综合经济，2004 ( 12) : 117－120．

［3］刘占山．深化改革，实现职业教育快速健康发展［J］．中等职业教育，2005 ( 20) : 3－7．

［5］田敏，梁枫．澳大利亚TAFE对我国职业培训体系建设的启示［J］．中国职业技术教育，2008 ( 07) : 35－37．

［6］毕结礼．韩国职业培训体系及其运［J］．中国培训，1999 ( 03) : 52－54．

基金项目:教育部人文社会科学研究规划基金项目“新生代农民工职业教育培训研究”( 10YJA880188)，主持人，赵宝柱。

作者简介:周琪( 1988－)，女，河北秦皇岛人，河北科技师范学院暨河北省职业教育研究基地助教，研究方向:教师教育。

中图分类号:G717

文献标志码:A

文章编号:2095－9214 ( 2015) 08－0276－03