检察机关提起民事公益诉讼制度探索

摘要：新民诉法第55条首次确立了民事公益诉讼的法律地位，为民事公益诉讼制度构建奠定了基础。民事公益诉讼制度的健全和完善，原告问题是关键，其关系到公益诉讼能否启动以及诉讼能力和胜诉率。本文主要对民事公益诉讼中检察机关原告资格问题进行探究，就检察机关提起民事公益诉讼制度提出自己的浅见。

关键词：民事公益诉讼；检察机关；原告

中图分类号：D926.3；D925.1文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2015）20-0151-02

作者简介：郝永洁（1987-），女，汉族，河北霸州人，法学硕士，天津市静海县人民检察院民事行政检察科副科级检察员，研究方向：民法学、民事诉讼法学。

一、当前民事公益诉讼的立法情况

公益诉讼，顾名思义就是为了维护社会公共利益，基于法律的特殊授权，对并未直接侵犯自身权益的损害公益的行为提起的诉讼。由于原告与诉讼标的没有直接的厉害关系，而我国民事诉讼法又坚持当事人适格理论，因此民事公益诉讼在我国经历了长期的论争，才于2012年民事诉讼法修改时得到确立。该法第55条规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。该条规定虽然对当事人适格理论进行了重大突破，但仍具有两个“有限性”：一是案件范围的有限性，只有污染环境和侵害众多消费者合法权益两类案件可以启动公益诉讼，对于其他损害公共利益的案件并未提及；二是原告资格的有限性，只有法律规定的机关和有关组织可以提起，但具体是哪些法律规定的哪些机关和组织又并未说明，使得该法条缺乏具体操作性，也使得检察机关是否可以提起民事公益诉讼在理论与实践中仍存在很大争议。

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称四中全会《决定》）提出，“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，为检察机关作为环境公益诉讼原告提供了政策支撑。但是，2014年12月通过并于今年1月7日正式施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（下称《环境民事公益诉讼解释》）第11条则明确规定，“检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企业事业单位依据民事诉讼法第15条①的规定，可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼”。该规定将检察机关介入民事公益诉讼的途径限定在支持社会组织起诉，并没有认可检察机关的公益诉讼原告资格。在2月份刚实施的最高人民法院关于适用民事诉讼法的司法解释中，专门对公益诉讼进行了规定，但关于公益诉讼原告的解释中②，仍未提及检察机关可以提起民事公益诉讼。

二、检察机关民事公益诉讼原告资格的理论争鸣

检察机关能否作为民事公益诉讼原告在学术界存在广泛争议。支持检察机关作为民事公益诉讼原告的学者提出以下理由：

（一）检察机关的性质具有代表公共利益的天然属性

检察机关是我国宪法规定的法律监督机关，依法行使检察权。《人民检察院组织法》第4条规定，“人民检察院通过行使检察权……保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，保护公民的人身权利，民主权利和其他权利，保卫社会主义现代化建设顺利进行”。上述规定表明检察机关保护社会公共利益和环境权等公民权利的职能定位，再加上其客观公正的价值追求，最适合对侵害公共利益的行为提起诉讼。

（二）域外公益诉讼制度普遍采纳检察机关为原告

目前，世界上许多国家都有检察机关担任公益诉讼原告的实践：美国的环境公益诉讼被称为公民诉讼，法律规定“任何”人都可以自己的名义提起诉讼，检察机关当然成为公益诉讼原告；在法国检察机关的职责就是维护社会公众利益，其民事诉讼法中明确赋予了检察机关可以作为当事人提起民事诉讼，代表社会追究侵权人民事责任的权利；德国确定了“公共利益代表人”的检察官制度，赋予检察机关可以对涉及社会公众利益的民事案件依法提起民事诉讼的权利与职责。这些都可为我国检察机关提起公益诉讼制度提供借鉴。

（三）检察机关提起民事公益诉讼具备一定的实践基础

面对日益严峻的环境问题和保护环境利益的司法需求，多地检察机关曾进行民事环境公益诉讼的探索和尝试。如2003年山东省乐陵市人民检察院诉金鑫化工厂案，2008年广州市海珠区人民检察院诉陈忠明水域污染损害赔偿纠纷案，2009年江苏锡山区检察院针对李华荣、刘士密在沪宁高速公路盗伐防护林提起的环境公益民事诉讼案等，都是检察机关提起环境民事公益诉讼的成功范例。

反对检察机关作为民事公益诉讼原告的人则提出以下几点理由：

1.检察机关作为公益诉讼原告的法律依据不足

尽管有许多域外成功经验可供借鉴，也有各地检察机关的实践基础，但是我国法律上却并未明确规定检察机关享有民事公益诉讼原告资格。新民诉法第55条、《环境民事公益诉讼解释》、最高法关于适用民诉法的司法解释均坚持由环境保护法、消费者权益保护法等法律规定的“社会组织”提起公益诉讼，并没有提及检察机关可以作为原告，检察机关提起民事公益诉讼始终缺乏法律依据。

2.检察机关参与公益诉讼与本身监督职能冲突

我国的检察制度不同于大陆法系和英美法系的检察制度，检察机关设置的目的也与世界各国的检察机关并不完全相同，我国检察机关是宪法规定的法律监督机关。在民事诉讼领域，检察机关的主要职责在于对诉讼活动的合法性进行监督，也就是说检察机关处于监督者的地位。而检察机关作为一方当事人提起公益诉讼，则有“运动员”兼“裁判员”之嫌，难保法院不会因为害怕遭到抗诉等监督而向检察机关一方倾斜，从而违背公正原则。

3.检察机关提起公益诉讼违背民事诉讼平等原则

民事诉讼最重要的一项原则就是当事人双方的诉讼地位平等，然而在被告多为公民或者法人的民事公益诉讼中，如果由以国家为后盾的检察机关作为原告，则有公权压制私权的嫌疑，难以保证诉讼双方的地位平等以及由此保证的诉讼结果的实体公正。例如检察机关享有的调卷权、调查核实权、询问权等，明显优于其他民事主体的取证能力，如果在民事公益诉讼中依然行使这些权力，就会造成诉讼地位的不平等。

（四）检察机关现有资源配置不具备提起公益诉讼能力

此次民诉法修订，拓展了检察机关对民事诉讼的监督范围和监督手段，这就意味着检察机关民行检察部门将面临案件数量骤增的办案压力以及对新的诉讼监督领域进行实践探索的任务，在现有民行部门规模不变的情况下，恐怕无暇再去开展民事公益诉讼。另外，民事公益诉讼具有较高的专业性，对于民行部门检察人员尤其是基层检察院的检察人员来说，其专业知识和取证的能力恐怕难以担当起公益诉讼原告的角色。

三、对检察机关提起民事公益诉讼制度的构想

综合双方观点，笔者认为我国法律之所以未将检察机关确定为公益诉讼原告，不是因为其不能很好地代表公共利益，而是因为其现有职能定位与民事诉讼制度存在冲突。但为了回应社会需要，在尚未立法的领域进行实践探索是必须的，这也是四中全会《决定》提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度的理由所在。

对于目前我国检察机关提起民事公益诉讼制度的探索，笔者提出以下几点构想：

（一）应当确立检察机关有限介入的原则

根据现有法律规定的精神来看，立法还是侧重于由职能机关和社会组织等民事主体来担当公益诉讼的原告，因为这既符合民事诉讼双方地位平等的原则，同时也能保证原告的合法性、专业性和一定的诉讼能力。检察机关应当尊重这种立法精神，在实践中应当先通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持有关组织或者督促有关机关起诉，实践证明检察机关通过支持起诉能够很好地达到维护公共利益的目的③。只有当没有适格的机关和社会组织提起诉讼或者有关机关和社会组织因客观原因无法提起诉讼时，检察机关才能以原告身份提起诉讼，即检察机关提起诉讼是顺位在后的、补充性的。

（二）明确对民事公益诉讼的事后监督

检察机关对民事诉讼的监督是针对法院诉讼行为和执行行为的，是对公权力的监督，不偏向于任何一方当事人。在检察机关提起的民事公益诉讼中，虽然检察机关既是当事人又是监督者，但其监督仍需秉持中立立场，只是针对法院诉讼行为的程序公正性进行监督，并且参考《人民检察院民事诉讼监督规则》（下称《监督规则》）第96条的规定，检察人员发现庭审活动违法的，应当待休庭或者庭审结束之后，以人民检察院的名义提出检察建议，而不会在庭审过程中干预审判。即使抗诉，也是要等到判决以后，通过审查确定法院在认定事实或适用法律上确有错误才会提起。所以，对于民事公益诉讼的监督，应是程序性监督和事后监督，不得在审判过程中施加影响。

（三）依法行使调查核实权等权利

公益诉讼本就是一种特殊类型的诉讼，是为了保护公共利益免受侵害而起诉，即使获得赔偿也是要归国家或集体，因此作为公益诉讼原告的检察机关不会像维护私益的民事主体那样不择手段或者滥诉，其调查取证行为会在法律框架内进行。而这种依法进行的调查核实取证，不但不是检察机关作为公益诉讼原告的弊端，反而是其优势所在——正是因为有这样强有力的诉讼能力，才能切实维护公共利益。

（四）强化人员配置和素质提升

检察机关提起公益诉讼最终还是要落实到“人”上，办案人员的能力决定了公益诉讼的质量。然而目前检察机关能够挑此大梁的人员配置令人堪忧。一方面由于民事公益诉讼案件数量的有限性，检察人员对民事公益诉讼的监督少之又少，没有为其担当公益诉讼原告积累足够经验；另一方面，目前法定类型的公益诉讼案件，尤其是污染环境的案件，多涉及专业性的理论、繁琐的检测和复杂的技术分析，对于检察人员来说欠缺专业能力。因此，在探索提起公益诉讼前，需要通过招录专业人才、组织专业培训、到相关职能部门挂职学习或聘请专业人员担当专职顾问等形式，扩大队伍和提升能力双管齐下，实现办案能力上的提升，为提起公益诉讼打好基础。

[注释]

①机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉.

②该解释第284条规定“环境保护法、消费者权益保护法等法律规定的机关和有关组织”对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，可以提起公益诉讼.但这两部法律中只规定了社会组织作为公益诉讼原告.

③2014年12月江苏泰州的“天价环境公益诉讼案”就是检察机关支持社会组织提起公益诉讼的成功案例.

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