检察机关提起公益诉讼的法理分析

摘要：十八届四中全会之后，关于检察机关提起公益诉讼的制度有望构成，其能否及以何种身份提起民事公益诉讼的讨论成为热点。检察机关在民事诉讼中应处于原告的诉讼地位，与一般民诉案件中的当事人享有平等的诉讼权利义务，判决的效力也应当及于未参加诉讼的实体权利义务人。

关键词：检察机关；公益诉讼；主体地位

中图分类号：D925.1；D926.3文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2015）20-0039-02

作者简介：钱诚（1991-），男，汉族，浙江海宁人，华东政法大学经济法学院硕士研究生。

一、检察机关提起公益诉讼的法律地位检讨

检察机关提起民事公益诉讼时的法律地位是最本源的问题，也是首先应当要解决的问题，目前学术界学说观点大致如下：

其一，作为法律监督机关参与介入民事公益诉讼。检察机关提起民事公益诉讼时是作为国家的法律监督者，是因为要履行本身的法律监督职能而参与介入到民事公益诉讼中。其在法律监督过程中自然地拥有这种权利，或者说提起民事公益诉讼的权利来自于它自身的法律监督权，是实施法律监督的一种手段。①

其二，作为原告介入到民事公益诉讼中。该观点的主要思想是，从表面上观察可知，检察机关在参与到民事公益诉讼中时，此时它和任何普通民事诉讼的原告权利义务应该是相当的，和这些原告的角色几乎是相同的，根本的不同在于其权利来自法律的特别规定。因而在此种情况下，检察机关应当和原告的身份是相同的，不应有什么特别的待遇。②

其三，作为公益代表人而介入到民事公益诉讼中。该观点的说法是，当国家社会的公共利益受到侵害，但是又没有可以对侵害者进行制裁的恰当手段。检察机关在这些事件中扮演着一种维护国家公共利益的高尚使命，其可以通过民事公益来纠正侵权者的行为，请求适当赔偿，以维护国家社会的公共利益。在该理论观点下，检察机关很接近于公益代表人这样的角色定位。③

其四，作为民事公诉人而参与到民事公益诉讼中来。认为检察机关是民事公诉人的观点认为，检察机关在刑事诉讼和民事公益诉讼中，并没有什么自身的特别利益，其仅仅是处于维护公法秩序和社会公共利益的目的。④这一学说的特别之处在于其希望寻求检察机关在刑事诉讼和民事诉讼的相同之处，人为地寻求检察机关在诉权理论中的统一协调，不致于互相矛盾。

其五，兼顾原告和法律监督机关的双重属性。这种观点有调和矛盾之嫌，其指出，形式上其处于原告的地位，但实质上，检察机关是在履行着国家的法律监督机关的角色，在这里无论它是哪种身份，它并不同于一般的原告。可以说，法律既规定了检察机关原告身份参与和介入民事公益诉讼，又赋予其法律监督者的重大使命。

本文的观点是，检察机关参与到民事公益诉讼就是以原告的身份，这样的设计更为合理，也符合司法实践的做法。

首先分析作为法律监督机关而提起民事公益诉讼。《中华人民共和国宪法》第129条和《中华人民共和国人民检察院组织法》第4条都规定了检察机关是国家的法律监督机关，人民检察院通过行使检察权……保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产。

即使是这样，检察机关应当如何在民事公益诉讼中去实现它的法律监督权一直是令人困惑的问题，直到十八届四中全会的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出要建立检察机关提起民事公益诉讼，这一问题的解决有了一定的政策导向和指引。检察机关对民事公益诉讼的法律监督涉及到公益诉讼的事前调查、事中审判和事后接受抗诉。问题是，如果在事中阶段，检察机关即作为民事公益诉讼的原告，同时作为民事公益诉讼的法律监督者监督审判机关的审判行为，这显然是违背民事诉讼的基本原理。一般的民事案件中，检察机关的法律监督多以接受申诉的方式进行，因为其数量巨大，而检察机关的人力有限，不可能进行全面的监督；那么在检察机关参与介入民事公益诉讼的案件中是否有必要让检察机关以法律监督者的身份出现呢？笔者认为履行法律监督职能这一观点是不妥当的。

第二，检察机关作为公益代表人参与到民事公益诉讼这一说法也有较大的漏洞。“公益诉讼人”这个称谓看似合理，从诉讼的目标和结果来看是相符合的，但是翻看多数的权威资料可以知道，民事公益诉讼代表人并不是一个专门的法律概念，而且这种学说在程序法的运用上也很难解释，并没有相关的法律理论可以支撑该观点，所以将检察机关定位为公益代表人并不合适。

第三，将检察机关在民事公益诉讼中作为公诉人看待为实务界人士和检察机关系统内部人员所赞同和支持。但这个思路并不可行：其一，公诉是刑事诉讼中的专门概念，它是指人民检察院对犯罪嫌疑人的犯罪行为向法院提出控告，要求通过审判确定犯罪事实、惩罚犯罪人的诉讼活动，是以查明真相到定罪量刑的过程，相比检察机关提起民事公益诉讼，性质是截然不同的；其二，民事公益诉讼的原告资格是可以扩张的，就一般的个人或社会团体而言，参与到公益诉讼时虽然也是为了社会公共利益，目的是相一致，但唯独将检察机关区别开来，视作公诉人是不合适的。⑤

而另一方面，在检察机关提起民事公益诉讼案件中，将检察机关视为一般的原告身份是符合法理，并在实务运行中是可行的：

第一，民事诉讼区别于刑事诉讼，其主要是原被告的两方对立。民事诉讼中要有相对的原、被告双方当事人才能正常开展，检察机关提起民事公益诉讼也不得例外。其然并不是为了自身的利益而是为了维护国家和社会公共利益，但其仍然应以自己的名义向法院起诉，因为其本身就是国家机关，负有维护国家利益的职责，故应当属于程序上的原告。

第二，检察机关在提起民事公益诉讼后，其享有的民事诉讼权利和承担的民事诉讼义务是相一致的。和一般的民事诉讼原告相对应的，检察机关享有提出回避申请、收集提供证据、进行辩论等权利，另一方面，它也依法遵守诉讼秩序、履行生效法律文书等，其与被告或者其他诉讼参与人的法律地位原则上是平等的，不容许享有特殊的权力。

二、检察机关提起民事公益诉讼的民诉理论支撑

（一）程序当事人理论与民事诉讼当事人理论的冲突

反对检察机关提起民事公益诉讼的观点认为，以一般传统民事诉讼诉权理论看，诉权与实体权利是紧密联系的，诉权的享有者同时应当为诉讼标的之实体权利义务承担人。现代民事诉讼中，虽然程序意义诉权与实体意义诉权在相关的领域已经显现出分离的现象，但这还不足以成为支撑我国检察机关提起民事公益诉讼的理论依据。⑥即便是有学者推出诉讼信托制度的观点，其认为该制度可以为支持诉权分离理论提供证据和支持，但还是不足以肯定检察机关参与介入到民事公益诉讼的正当性，反对的意见指出，进行诉讼信托运作必须有起诉人进行实体法的授权，毕竟它是一种法定诉权。⑦

然而这一问题并不能成为否定检察机关提起公益诉讼的依据。首先，现代诉讼法的当事人概念早已经突破了传统的利害关系当事人的理论。⑧社会经济生活的发展，使得诉讼理论进步。随着某些团体性、公共性利益遭受损害，与之相对应的司法救济途径却十分缺乏，团体诉讼、集团诉讼、现代型诉讼这些特殊的诉讼制度的诞生正是为了解决这一问题。在这些特殊诉讼制度中，原告不仅是为了自身的利益，而如果规定起诉人必须是利害关系人的话，这样的设计显得呆板僵化，也和司法实践操作不适应，不利于保护公共利益。上述问题不应成为阻碍该制度的理由。

其次，如果一定要坚持实体利害关系当事人理论，检察机关提起民事公益诉讼同样存在一定的依据。检察机关作为国家机关，负有维护国家利益的责任，只要通过法律赋予其正当权利参与到民事公益诉讼中，这样的操作就是合乎逻辑的。

最后，诉讼信托理论的确可以成为支撑检察机关提起民事公益诉讼的法理基础。在2012年修正的《中华人民共和国民事诉讼法》第55条，明确了相关机关和组织可以提起民事公益诉讼，可以说这就是诉讼信托制度的一种体现。但是相关机关和组织的起诉权仍然需要相关实体法予以明确，进而赋予检察机关提起民事公益诉讼的权利，在法理法律法规方面使其具有正当性。

（二）制度的优势与可行性

民事公益诉讼并非只能由检察机关提起，但检察机关在其中肯定是最重要的角色。其好处在于：

首先，检察机关提起公益诉讼具有宪法上的最高依据。我国宪法明确规定，作为国家法律监督机关，检察机关有权对任何严重损害社会公益的行为进行司法救济。

其次，检察机关因为作为专门的司法机关的缘故，其在取证调查中享有一定便利性，检察机关可利用相关的技术措施进行民事公益诉讼的取证活动，有利于诉讼活动的开展，维护公共利益。但是需要强调的是，这种便利性绝不是说检察机关可以因为在刑事诉讼中的一些技术措施优势而滥用，其自身调查取证的方式、程序和相关的限制都必须由相关的法律进行规范。

最后，检察机关参与介入民事公益诉讼，可以推动生成法律公共政策。检察机关提起民事公益诉讼另一个的独特优势在于，就是通过该制度可以促使正确的法律政策形成，也有利于推动现行的实体法，促进法治社会的形成。检察机关是司法实践者，是社会正义的维护者，是法治社会的推动者，其与人民法院在政策的理解和把握性上更为接近，在公共政策方面易于取得共同的认识，使民事公益诉讼能够有效地朝着正确的方向开展，减少诉累，降低诉讼成本。

检察机关提起民事公益诉讼制度的构建，既需要理论上的论证，更需要实证上的分析。理论和实践的证成，方可回应理论界的质疑，消除实际操作中的分歧。在十八届四中全会之后，在政策上有了一定的指导，该制度的建设也更为迫切和必要。检察机关提起民事公益诉讼的制度设计，可明确检察机关的职能，为检察机关正确和有效地提起公益诉讼提供充分的法律依据，是党推动依法治国的重要措施，其有利于避免公益诉讼起诉权的滥用，更好地维护国家社会公共利益。

[注释]

①廖中洪.检察机关提起民事诉讼若干问题研究[J].现代法学，2003，25（3）：130-137.

②肖建国.民事公益诉讼的基本模式研究[J].中国法学，2007（5）：129-146.

③苏家成，明军.公益诉讼制度初探[J].法律适用，2000（10）：38-39.

④朱孝清.检察官客观公正义务及其在中国的发展完善[J].中国法学，2009（2）：159-180.

⑤江伟，杨剑.检察机关提起民事公益诉讼若干问题探讨[J].国家检察官学院学报，2005，13（5）：66-73.

⑥杨广权.民事公益诉讼原告适格问题研究[J].法治论坛，2010（1）：268-270.

⑦肖建华.诉权与实体权利主体相分离的类型化分析[J].法学评论，2005，20（1）：139-145.

⑧江伟.民事诉讼法[M].北京：高等教育出版社，2007.39.