城市更新中的集约利用资源与立法配套政策

2015-08-05徐振强

上海城市管理 2015年4期

导读：我国推进公私合营（PPP，Public-Private-Partnership）已经全面启动，国家部委和省市地方均将PPP作为推进重大基础设施、区域开发、轨道交通和能源等建设的有效创新路径。中国在推进新型城镇化进程中，需要统筹兼顾新城和旧城的协调发展，在地方着力发展新城的同时，旧城改造任务、旧城提质升级、旧城建筑文化保护与旧城宜居质量的提高，均面临严峻挑战。以英国为例，总结城市更新领域推行PPP模式的经验，并就我国推进PPP模式可能存在的问题展开分析，有助于提出借鉴英国经验的发展思路。

关键词：城市更新；PPP模式；合作领域；风险管控

引言

2014年9月，财政部率先在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金76号）》中全面解析PPP模式。2014年11月，国务院在《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》中明确指出要“建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制”。此后，财政部、发改委和住建部等部委先后发文推动PPP模式。2014年9月，安徽省住建厅作为首个省级单位正式发布《安徽省城市基础设施领域PPP模式操作指南》，随后，福建、河南、江苏、河北、湖南和四川等省份迅速向社会公布本省/市PPP工作方案。2015年5月底，国家发改委在门户网站设置PPP项目库专栏，公开发布政府和社会资本合作（PPP）推介项目。首批发布的项目共计1043个，总投资1.97万亿元。

为了弥补BOT模式的不足，自20世纪90年代以来，英国便积极推进其向公众提供公共服务模式的改革，最早提出了PPP的概念。[1]英国的成功经验，在欧洲得到广泛推广。1990～2009年间，欧盟地区有1400个PPP项目签署，总投资近2600亿欧元。由于基础设施投资可以有效地促进地区经济活动的增长，加之PPP协议的复杂性，欧盟委员会专门成立了“欧洲PPP专业技术中心”（EPEC）来支持PPP项目的实施以及提供解决整个欧洲PPP项目问题的方案。2000年以来，美国体育赛事场馆、意大利高速铁路、澳大利亚公共卫生设施和南澳洲的部分法院基础设施改造、印度新德里英迪拉·甘地机场和孟买贾特拉帕蒂·希瓦吉机场基础设施开发与运营等均成功运用了PPP模式，南非于1999年开始，在财政部和国家省市政府建立PPP中心。[2]

2014年6月，李克强总理在访问英国顶级智库——英国皇家国际事务研究所和国际战略研究所时指出，中国还有1亿人在城市的棚户区里生活。加大棚户区改造投资，不仅解决了几亿人的居住民生问题，而且对当前稳增长有重要意义。[3]2014年6月，银监会批复同意国家开发银行筹建住宅金融事业部（1万亿元规模，定向支持棚户区改造等项目）。

我国城市更新最开始是以旧城改造的形式于1980年代开始，在取得建设成绩的同时，也对城市历史文化保护造成了不同程度的影响。[4，5]2010年前后，国内开始借鉴国外关于城市复兴的新规划建设理念，开始探索在中国施行城市更新的有效路径。[6，7]近年来，城市更新（复兴）已经成为了欧美城市规划界使用频率最高的词汇之一。[8]从2005年开始，在东北三省实施振兴战略中相继开展了大规模的棚户区改造工程，每年国家财政投入超过万亿。2014年，全国既有建筑改造的面积超过5.3亿平方米，占新建建筑比例超过17%。[2]住房和城乡建设部副部长齐骥指出，全国还有1400多万户需要进行棚改，目前尚未改造的棚户区大多位于中西部地区、独立工矿区、资源枯竭型城市和三线企业较集中的城市。[1]因此，依托公私合营来增加资金供给能力和降低地方债务风险，是当前改善民生和提高城市发展质量的重要金融创新手段。英国在城市更新领域的PPP模式经验对于我国推动相关工作有参考价值。[8-10]

一、英国城市更新中PPP模式概述

PPP（Public Private Partnership）即公私合作伙伴关系，是指政府与私人组织之间，为了建设城市基础设施项目或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，形成一种伙伴式的合作关系。[8]通过合作，各参与方达到比单方面更有效的结果，在获得最大社会利益的同时，各方也共同承担项目责任和融资风险。1990年梅杰接任撒切尔夫人出任首相之后，由于面临经济衰退，公共支出不断扩大，1992年，他首次提出了私人融资计划（PFI）。PFI是购买公共服务的一个重要技术，但只是PPP模式中众多采购方法的一种，PFI占英国整体公共部门投资的11%。目前，为了降低项目风险，提高公共部门权益，保证项目的成功率，英国将PFI进一步改进为新型私人融资（PE2），同时提高特殊目的公司（SPV）的注册资本金，且政府持有一定股权。在管理方面，1993年英国在财政部下设立私人融资工作组和私人融资办公室，1997年在财政部设立专门工作组负责PFI推广工作，1999年成立长期英国伙伴关系组织替代前期的财政部工作小组，2001年该伙伴关系组织变为一个PPP（原来由政府持有全部股权，2001年就变为政府和社会企业共同持有股权，所以称为PPP），并在特殊情况或特殊事项上拥有一票否决权，确保了在重大事项上公共部门的决定权。PFI政策的主要制定者、实施者和监管者是政府商业办公室，2000年成立了合作伙伴关系组织（Partnerships UK，PUK）来推广PPP/PFI理念，对PPP交易提供程序和管理方面的技术援助（见表1）。在地方政府层面，2009年，英国财政部与地方政府协会联合成立了一个PPP单位——地方合作伙伴关系（Local Partnerships），该机构主要为地方政府提供PPP项目技术援助和评估服务。2010年，英国政府把PUK与英国财政部的PPP政策小组（the U.K.Treasurys PPP Policy Team）合并，创立了英国基础设施（Infrastructure UK，简称IUK）。IUK是一个财政机构，它作为英国财政部的基础设施融资机构，为中央政府部委以及其他公共实体提供各领域PPP的技术援助，负责执行全国的基础设施发展战略和为私人投资各种基础设施部门提供便利。2014年4月，根据金融时报报道，英国的一项城市更新计划获得Wellesley & Co公司830万英镑的P2P贷款，这是在P2P平台上最大的一笔贷款数额。2014年9月，英国法通保险公司（L&G）宣布设立5亿英镑的投资工具，为英国主要的城市更新项目提供融资。新的基金由L&G公司负责城市更新项目的遴选。

二、英国城市更新领域应用PPP模式的典型案例

英国是PPP模式的发源地（20世纪90年代）及全球PPP项目规模最大、涉及领域最广的国家，并且已经建立了完善的管理和评价制度，该评价制度的适用领域从公共产品开始向公共服务领域扩展，涉及国防、公共秩序、娱乐文化和教育等。以保障性住房建设为例，英国地方政府主要采取三种模式解决保障性住房的融资：一是地方政府将原有的大量公租房转移到房协，再由房协通过私人贷款或者自有资金进行修缮，达到安居房标准；二是设立地方政府附属的管理机构，专职建造和管理住房，主要依赖政府拨款和租金收入；三是私人主动融资，通过政府部门和社会企业部门合作成立项目公司，由政府财政向社会企业等提供融资贷款，用于保障房建设和维护。其中，中央政府主要承担项目的建设和融资，项目公司负责支付修缮和管理成本。与英国的情况大致相似，目前，大多数国家的PPP模式的应用范围主要集中在基础设施领域，包括公路、地铁、电厂、污水处理和垃圾处理等。

（一）格林威治千禧村更新项目

格林威治千禧村（Greenwich Millennium Village， GMV）是英国城市更新的典范，尤其是在公共交通系统、停车制度和私有小汽车控制方面取得成功（图1）。GMV位于格林威治半岛，泰晤士河南岸，伦敦东南部，距离伦敦市中心约9公里。英国负责城市更新的重要机构English Partnership希望将格林威治半岛（伦敦最大的城市更新区域之一）改造成为新居住社区。1997年，English Partnerships与GMV签订了106号协议，协议要求GMV负责建造可持续的、混合用途的居住区，包括可容量1400户，并且其中20%必须为保障性住房。其中保障性住房部门，GMV又和社会住房机构（Moat Housing）合作。此外，GMV还必须帮助提升该地区的公交系统，并且制定一个关于停车系统的详细方案。相应地，English Partnerships同意为千禧公交专用线投资，它是连接学校以及卫生中心的主要公交线路，于2001年开始运营。English Partnership也同意每年进行旅游检测研究，研究居民的行为模式以及停车需求，并设计减少汽车使用的策略计划。该更新计划长达20年，目前正在进行。目标是新建1万个居住单元、休闲零售设施，以及教育机构和医疗健康机构。

GMV联合投资公司“格林威治千禧村有限公司”由Countryside Properties和Taylor Wimpey组成，该项目受到English Partnerships和英国地方社区发展部（Department for Communities and Local Government）的共同支持，旨在建立可持续的社区模式。七个社区结合了高密度住宅、绿色公共空间、便捷的公交系统和近距离的商店、娱乐设施，进而营造理想的人居空间。为了达到目标，该项目计划设立了相应的能源效率、耗水量、垃圾回收等一系列标准指标。例如强调环保建筑的开发，希望能减少80%的能耗，此项目的目的是提供高质量的公共交通，通过对汽车限停或收费，减少汽车的使用率。GMV始建于1999年，第一个居民区建于2000年，2002年完成了第一、二期的建设，包括1095个居住单元。居民区配有超市、人工湖和生态公园等基础设施。2006年“新106条”由English Partnerships、GMV和格林威治半岛的土地所有者签订。这一协议将居住户数由1400扩大到2900，将保障性住房比例由20%提升到35%。协议同时对第三期和第四期进行了规划，其中包括建设额外的1800个新房，15 000平方英尺的零售面积，70 000平方英尺的写字楼，一个社区中心和一个幼儿园。第三期和第四期于2014年竣工。截至2014年8月，该项目已经建成1095户住宅，一所小学，一个健康中心，一个生态公园和一个中心广场，共占地20公顷。所有住宅已经入住完毕。

格林威治千禧村通过采用合理的PPP模式，成功完成了可持续社区项目的再开发。这不仅与政府部门实施的政策、制定的目标和采取的有效投资相关，而且与企业高效率的设计开发建造也密切相关。

（二）德特福德更新项目

德特福德更新项目是PPP模式与伦敦自治市再生计划混合推进的样板。2006年1月，伦敦自治市的市长和Lewisham大教堂的内阁宣布从50个方案中选择一个方案用以更新德特福德城镇中心。德特福德项目包含132个新住房、14个拱形空间工作坊、2个餐馆和1个坐落在历史马车坡道和德特福德主线站的新城市广场。早在2008年夏天，英国开发商Cathedral集团就在伦敦东南部德特福德大街火车站附近安装了一个20世纪60年代的通勤列车，并启动伦敦自治市的再生方案。2012年3月，伦敦自治市通过了德特福德项目的计划，签署了106条款协议。该项目于2014年4月开始建设。另外，随着阿莫德集团在建的公寓楼获得规划许可，阿德莫集团和鲍尔加入项目团队。同月，皮博迪成为大教堂集团建设保障性住房的合作伙伴，而城市道路和铁路遗产信托加入了家庭和社区机构，并成为发展资金的合作伙伴（图2）。

三、英国城市更新领域PPP模式的经验

英国城市更新领域近25年的经验对我国相关领域的发展具有良好的借鉴和参考价值，包括更新类型和合作模式的高度发达、风险的有效管控、丰富的配套经济政策和有效的实施主体等。

（一）类型与合作领域多元化

英国PPP分为两大类，一类是特许经营，另一类是私人融资计划（PFI、PF2：PFI=DBFOM设计、建设、融资、运营和维护；PF2=DBFM设计、建设、融资和维护）。PPP项目中，凡是由使用者付费的称为特许经营，凡是由政府付费的称为私人融资计划。目前，PPP模式在许多国家都有应用，不同国家所应用的领域与模式也不尽相同。英国公私合作伙伴关系（PPP模式）主要涵盖的三类合作领域：城市更新合作伙伴关系、住房合作伙伴关系和社区更新合作伙伴。近年来出现的新型合作形式，致力于解决社区大量常住人口的问题，并融合了前两种方法。通常情况下，地方当局或住房协会是早期的领导机构，它与其他部门的积极伙伴关系引入了包括建筑协会、私人建筑商、志愿团体、租户或居民团体和其他各级政府等。关注点集中在市内居民区或周边地产。住房翻新和土地使用权的多样化都是重点，并且就业、培训、医疗、零售、交通运输、环境改善和社会服务的提升同等推进。

（二）风险管控能力和效果显著

英国的PFI（Private Finance Initiative）项目风险转移目标清晰：一是将项目的超期完工风险、超预算风险转移给社会企业部门；二是将项目的经营风险转移给社会企业。英国很少采用特许经营的PPP项目，即使有特许经营的PPP项目，也没有政府补贴。理由是如果给予补贴，政府又将承担其经营风险。一个项目运营风险的大小要依靠企业自身的判断，而不是通过政府补贴来降低风险。对于PFI项目，整个项目的成本是确定的，而政府负担的成本也是不变的。但在政府传统采购项目中，其价格并不是固定的。产出为基础，重绩效后付费。较少采用特许经营，多数情况下选择PFI。

（三）配套实施其他融资计划/模式

英国促进PPP模式的举措包括英国私人融资计划PFI、社区企业联盟、凤凰计划（Phoenix Initiative）、城市级经济复兴计划、新建住房的合作伙伴关系、社区邻里重建的合作伙伴关系等。与此同时，英国在城市更新中还搭配引入其他融资模式，如欧盟金融工程工具（FEI）、本地资产支持工具、租税增额融资机制/开发区、社区基础设施税、社区资产转移和同时使用政策等。

（四）因地制宜发展不同更新推动主体

自1990年以来，英国先后出现了城市开发公司、英国合作团体（EP）和城市重建公司等三种不同的行业推动主体。早期英国城市更新的主体是根据项目成立的城市开发公司，由来自商业领域的董事会控制，类似于中国的开发区管委会。但开发公司一般有运作年限，到期将权利移交地方政府。2003年以后，为推动可持续社区规划，城市更新逐渐由地方政府作为主管机构，开发公司作为当地的规划机构，负责进行开发申请。英国合作团体是城市重建局和新镇委员会的执行机构，是非政府机构，一般通过与区域发展机构、地方政府合作建立开发合作团体，对房屋进行改造和再开发，对空地、废弃地和棕地进行再利用，为工商业、娱乐休憩活动和住房提供空间，并最大限度地将弥补性收入投入到开发成功地区的公共设施建设中。合作团体在以地区为基础的更新中发挥重要作用，EP现已更替为HCA（Homes and Communities Agency）。城市重建公司是指由地方政府、区域发展机构、其他商业和社区利益参与者组成的合作伙伴关系。与此同时，EP也是重建公司的合作伙伴，城市重建公司是城市更新稳步地方化的体现。

四、中国推进PPP模式存在的问题与英国的经验启示

在中国，PPP模式的实践已有十余年的历史，[11，12]但在项目执行过程中和后期运营收益分配等方面存在多个问题，主要体现在法律保障体系不健全；审批、决策周期长；政治（政策）影响大；政府信用风险较高；配套设施不完善；项目收益无保障等问题。其中政府信用风险居首位。结合英国城市更新的经验，做好中国的民生工程，应制定法律、法规保障社会企业的利益，完善风险分担机制，协调好参与方利益，做好公共信息平台，接受社会监督。英国城市更新模式为中央干预、地方参与；而在我国，一般认为城市更新是中央指导、地方主导。我国在城市更新的法制化、制度化、规范化、多部门合作以及资金支持等方面应该借鉴英国的经验。中国城市更新领域的企业界应注重学习英国等发达国家旧城改造的经验，形成系统性的作业流程和管理规范。在专业化建设的过程中，要对城市更新立法及配套政策进行前瞻性研究和操作层面的工作指引，为政府立法建言献策，推进行业规范化进程。

在我国城市更新领域开展PPP模式探索，是集约利用资源、实现旧城复兴的重要路径，有助于降低政府债务风险、提高社会资本参与公共事业的力度。针对城市更新领域PPP创新，建议：（1）涉及到该领域的政府部门统筹做好顶层设计，包括改革、城建、财政、融资、水务和环保等，依靠建章立制，来强化政府信用管理，加快立法和规范建设，为社会资本参与提供制度保障；（2）统筹国家和地方政府两级财政，尤其是旧城改造专项资金，面向全国开展试点示范工作，改变简单粗放的拆迁模式，全面实施城市更新战略，从城市总体发展战略和片区更新融合协同来指导旧城改造，运用有机更新的规划思路、策略和技术方法，实现城市新旧面貌的有效兼顾，同时建立城市更新项目政府绩效管理平台，强化资金管理和绩效考核，实现可管、可控、可评议；（3）拓宽城市更新领域与投融资相关的信息公开渠道和提高信息公开水平，切实为第三方监督、利益方参与提供信息接口，保障更新规划决策科学有依据，执行过程中充分得到监管；（4）在遵守现有建设项目和投融资管理规范的前提下，鼓励和培育具有中国特色的城市更新PPP类型和方式，提高PPP在中国适应性发展，在顶层设计层面增强经验总结和模式推广的力度，为全国城市更新PPP推进提供技术指南、方法规范和类型选择；（5）重视通过国际合作来形成突破，吸引国际资本合理有效地参与中国的城市更新，并在顶层设计中给予引导，依托发达国家和新兴经济体在该方面的成功经验，促进在操作层面的落地和技术迁移。

参考文献：

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