统筹城乡一体化发展的城市群辐射与带动作用

郁鸿胜

导读：城市群联动发展的关键在于深化体制与机制，建立区域间的联动机制，扩展流域内各城市群体间的合作领域，提高合作水平与层次的基准。不可忽视的是，城市间的行政区划造成的行政壁垒，是制约区域间联动发展的重要瓶颈。由于长江流域的城市群合作方式还存在着明显差异，因此，研究长江经济带的三大城市群的合作机制，探索三大城市群的合作特征，是建设长江经济带城市群的重要内容。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2015.04.007

国务院颁布的关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见要求重点建设长江经济带的三大城市群，具体包括建设我国一级城市群——长江三角洲城市群（上海、江苏、浙江、安徽）、我国二级城市群——长江中游城市群（湖北、湖南、江西）和成渝城市群（四川成都、重庆）。由于长江流域的城市群合作方式还存在着明显差异，因此，研究长江经济带的三大城市群的合作机制，探索三大城市群的合作特征，是建设长江经济带城市群的重要内容。

一、长江经济带三大城市群合作机制存在的主要问题

归纳起来，较为突出的问题有如下四个方面：

（一）尚未形成城市群间的联动机制

城市群联动发展的关键在于深化体制与机制，建立区域间的联动机制，扩展流域内各城市群体间的合作领域，提高合作水平与层次的基准。不可忽视的是，城市间的行政区划造成的行政壁垒，是制约区域间联动发展的重要瓶颈。长江流域地区城市间虽然达成了一些协调发展共识，但由于过去计划经济体制和行政区划经济影响，各级政府行政关系复杂，区域管理分割，造成了区域间存在壁垒、地方经济保护、城市恶性竞争、要素流动不畅等问题，使产业链的地区布局受阻。目前，流域各地都追求经济的高速发展，政府之间既存在合作关系，也存在竞争关系，合作与冲突并存，在一些经济发展重大问题上，合作较少竞争较多，在长江流域总体层面上缺乏由国家统领的协调机制。

（二）城市群内的合作机制发育不健全

在合作进程上，长三角城市群合作机制起步相对早，发展较为成熟，目前已经进入制度合作的高级阶段。但成渝城市群和长江中游城市群合作机制还处于发展的初期阶段，主要体现在规划协调和要素合作方面，虽进展迅速，但上升至制度合作层面仍需要一段发展完善时期。在合作方式上还缺乏重大创新；在合作着眼点上，城市群内部各地政府多关注眼前利益，忽视了整体利益最大化和长远利益；在合作领域上，合作平台和合作专题数量较多，进展较快，但存在一定的职能交叉，缺乏一定统筹。在金融、工商部门合作上，相关体制机制还未形成，合作机制的缺失致使城市群内合作资源浪费。

（三）城市群的合作平台缺乏有效衔接

城市群内部缺乏强有力的组织保证，城市群内众多政府部门、民间组织和行业协会自发的专题合作和平台建设，及其企业跨区域经营活动，基本上处于无序状态，缺乏整合、统筹、指导与协调，致使力量分散，难于形成合力。由于市场体系分割、行政性垄断和地区壁垒，生产要素难于在区域内自由流动，社会中介组织难于发挥作用，严重影响资源合理配置和利用效率。其主要原因是地方保护主义和市场机制不健全。

（四）区域协调监管考核体系有待建立

目前，区际间同构竞争、过度竞争成为老问题，交通、能源、通信等重大基础设施缺乏有效配套与衔接。城市群区域管理仅靠松散的行政磋商，缺少必要的经济奖惩和法制约束，区域合作难于落实到位。同时，由于我国的行政体系主要以纵向考核为主，缺乏横向区域经济合作的绩效考核，行政区绩效考核与跨行政区区域绩效考核关联度不够，导致工作导向与考核导向严重不一致，对于已确立的跨区域平台建设和合作专题，因缺乏评估、激励与督促检查，跨行政区经济的整体利益往往让位于行政区经济的局部利益，不利于区域发展的责任政府和服务政府的职能转型。

二、长江经济带三大城市群合作机制的发展思路

（一）建立长江经济带三大城市群互动合作机制

在国家层面上形成长江流域城市群间协调联动体制机制，以长江流域三大城市群为主要平台，建立完善跨区域城市群联动合作，主要在区域利益共享机制、基础设施共建共享机制和区域环境联防联控联治等方面发挥作用。

在城市群协调联动体制机制的基础上，建立城市群共管自治常设协调机构。该机构存在于中央政府和地方政府之间，属于常设协调机构，由国家综合管理部门授权，长江流域各城市群内地方政府主要领导和省市有关部门负责人为常设成员。该协调机构主要负责城市群跨省市及地区边界的规划、建设、发展等重大问题的协调，包括规划确定的管治协调。城市群共管自治协调的空间是省、市及地区市、区县（市）行政区界陆地两侧若干公里空间范围。由于污水、废气等影响，景观或空间保护需要扩大、增加范围的，由长江流域城市群常设协调机构具体商定。

1.城市群共管自治协调的主要内容

一是中央政府负责跨省级行政区的长江流域城市群规划编制和组织实施，省级政府负责本行政区内的城市群规划编制和组织实施。二是在城市群的规划范围内成片开发的地区，必须先行编制控制性详细规划，规划中应包含协调规划，并征求相邻省市及地区行政部门的意见。在城市群空间范围内的有关公共设施、居住区、风景旅游区、市政基础设施、工业区等规划建设内容，凡是可能对相邻行政区的历史文化遗产或景观产生破坏的，对交通、水资源或大气环境产生影响的，必须纳入协调管理的范畴，在与相邻省市及地区市、县（市）政府或主管部门取得协商一致的同意后方可审批。三是建设项目选址和规划用地、建设项目审批必须符合国家、省市有关生态环境、历史文化保护等方面的法律、法规和强制性标准的要求。可能影响周边环境的重要项目，应遵守共同准则，在建设项目选址立项等阶段，应征询相邻行政单位意见。

2.城市群共管自治协调的体制机制

一是首长联席会议制度。作为长江流域协调发展的最高决策机制，由国家有关部门和各城市群城市所组成，每年举行一次，研究决定区域发展合作重大事宜，协调推进长江经济带发展。二是日常工作机制。各城市群设立日常工作办公室，一般由国家和地方政府的横向关系的领导机构组建，负责区域发展合作的日常工作。三是部门衔接落实机构。在领导机制下创设协调部门、监督部门和研究咨询部门等常设机构，加强相互间的协商与衔接落实， 制定明确的规则制度，对具体合作项目及相关事宜提出工作措施。四是协调委员会。针对重大基础设施建设、产业发展、生态环保、城市规划、公共服务等领域相应设立联合协调委员会，针对突发和阶段性的事项设立临时协调机制。五是研究咨询机制。设立长江流域合作协调与发展的咨询机构，对区域合作重大问题提出可行性建议和利益评估。六是监督和约束机制。把长江流域内的各城市群作为合作方，合作方有权对合作项目全过程中任何有地方利益倾向的行为进行监督、质疑并追究责任，将跨区域考核纳入各地区行政考核。

（二）建立城市群内部合作机制

在区域城市群层面，借鉴长三角城市群现有合作协调机制经验，把握长江流域各城市群发展目标、特点、空间结构和开发方向，明确各城市的功能定位和分工，统筹交通基础设施和信息网络布局，加快推进城市群内部合作机制建设，进一步促进区域一体化进程。这即是在城市群内部形成以决策层为核心，由决策层、协调层和执行层共同组成的多层次合作机制体系。

为保障该机制的效率，协调机制采取决策层领导下的协调层总负责制。其中，决策层是该机制的最高决策机构，负责领导协调层和执行层，通过建立形成“省市主要领导座谈会制度”来运行，其主要职责是负责统筹整个城市群区域经济、社会、文化等发展中的重大事宜及布局建设，制定一体化的长期发展规划与战略目标，加强区域立法工作的合作与协调；协调层需接受决策层的领导，在决策层的领导下直接领导执行层开展工作，协调层直接对决策层负责，负责运作联席会议制订的发展规划与战略的专业委员会，如交通、金融、交通、教育、环保等专题组。执行层由多个专业执行机构构成，是具体的操作部门，主要职责是把各专业委员会的工作，具体分到各个部门，进行贯彻实施；执行层接受协调层的直接领导和决策层的间接领导，直接对协调层负责，同时又对决策层负责，负责具体的操作执行。

三、长江经济带三大城市群合作机制的对策建议

（一）完善现有合作模式，协调国家区域之间的决策机制

在国家层面，由国家牵头构建以长江流域三大城市群为主要平台的协调机制，形成长江流域内多个城市群共管自治体制机制。区域层面形成以决策层为核心，由决策层、协调层和执行层共同组成的多层次合作机制体系，其中决策层是该机制的最高决策机构，负责领导协调层和执行层，协调层在决策层的领导下直接指导执行层开展工作，执行层则由多个专业执行机构构成，接受协调层的指导和决策层的领导，是具体的操作部门。

（二）加强横向区域合作，统筹长江流域若干专题和规划

在规划衔接方面，重点做好长江流域各级地方政府的国民经济和社会发展规划、各类专项发展规划与国家和长江流域发展规划的有效衔接：一是地方的重要调控目标要与区域性宏观调控目标进行有效衔接；二是地方的重要布局要与长江流域重大基础设施（如公路、港口、航运建设等）、重要资源开发（如水资源、海岸线开发、能源开发等）、突发公共事件应急资源（如应急救援物资、救援队伍、避难场所等）进行有效衔接；三是地方的区域功能定位要与长江流域总体功能布局进行有效衔接；四是地方的实施措施要与长江流域区域统一的政策框架进行有效衔接。

在专题合作方面，由国家引导、长江流域各城市群为主设立长江流域区域合作协调与发展基金，通过市场经济的办法，建立利益诉求机制，将跨区域合作专项基金用于解决区域合作的重大攻关和引导资金。在区域合作中，以基金为抓手进行区域利益平衡和补偿，以建立在区域合作中产生的区域利益分享和补偿机制。同时，强化区域性中介组织作用，特别是发展跨区域的行业中介组织，充分发挥其增强协调合作，强化社会管理和提高市场活力的作用，为促进长江经济带合作建立新的平台。

（三）推进要素跨区流动，实行区域建设项目市场化运作

在区域资金流动方面，一是建立公共财政框架。把促进城市群协调发展的资金支出，纳入财政预算，为区域公共设施的优化配置创造良好条件。二是深化投融资体制改革。推进金融开放，重视引进外资，积极组建区域性金融中心，打破行业垄断和地区封锁，鼓励城市群各类资本跨行业、跨地区流动。三是建立城市基础设施建设项目法人制度。实行特许权经营方式，吸收社会资本、私人资本和境外资本投资基础设施建设，加快城市群建设项目的市场化运作。

在区域人才流动方面，一是通过跨区办学、跨校联合培养等方式促进地区间优势互补，增强办学能力，采取院校合并、共享教育资源、产学研结合等措施，加强师资的综合实力。二是建立长江流域各城市群人才吸纳的协调机制，加强人才引进和继续教育，特别是优先引进有利于高新技术成果转化、符合产业结构调整方向的专业技术人才和高级管理人员。三是建立长江流域区域人才自由流动机制，探索优化配置人力资源的市场化手段，加强专业技术职务任职资格互认、异地人才服务、项目合作、公务员互派交流等方式引导人才有序流动。

在区域土地利用方面，一是制定长江流域土地利用总体规划。防止土地利用过于分散，引导各城市群土地得以有效合理利用。二是控制土地开发面积总量。对各城市群的土地开发面积进行总量控制，根据经济社会发展需求、产业发展趋势、开发区潜力等决定开发量，对各城市科学合理地分配开发指标与面积。三是建立城市群土地市场。实行土地权公开招标、拍卖制度，同时加强城市群土地储备。

在区域信息建设方面，一是构建虚拟城市群一体化框架。运用互联网信息技术建立城市群网络系统和网站，形成城市信息化网络，实现信息资源交流和共享、资金项目统一招投标、人才技术流通等。二是开展电子政务。健全完善区域政府专网，整合政务信息资源，推动政府信息资源对社会的开放，带动发挥社会经济效益。三是健全信息化法规，统一技术规范。完善各城市群的《政府资源共享法》和《社会信息公开法》等，打造建设标准统一、功能完善、安全可靠的信息网络，构建信息交换共享的运行平台。

（四）建立协调工作机构，健全区域合作监督与绩效考核

在工作机制方面，建议在长江流域各省建立联席会议办公室，作为长江流域合作与发展联席会议的日常事务机构。主要任务是贯彻执行长江流域主要领导座谈会和各城市群协调发展联席会议确定的重要事项，提出相应的工作措施与方案；授权代表各城市群协调发展联席会议，协调各专题组的重点工作，编制年度城市群区域合作与协调发展工作计划，提出年度工作的预期目标；指导、协调和沟通城市群内政府、企业、社会中介组织以及城市经济协调会等不同形式的区域合作与协调工作；监督并检查相关政府部门的工作进展情况等。

在监督考核方面，建议在纵向考核的基础上建立横向区域经济合作的绩效考核，将行政区绩效考核与跨行政区区域绩效考核的关联度提高。对于已确立的跨区域平台建设和合作专题，加强评估、激励与督促检查；对于专项规划中确定的主要目标任务实施监督评估，规划实施中期要对主要目标、重点任务和政策措施的实施情况开展中期评估。

■责任编辑：张 炜