城市总体规划与土地利用总体规划比较和协调分析

赵万梅

摘要：“两规”在编制思路、规划范围、人口统计口径和土地分类体系等方面的差异，造成“两规”在实施过程中诸多方面难以协调。本文就“两规”的差异进行了比较分析和协调分析，并给出了祁连县“两规”协调实例。

关键词：城市总体规划；土地利用总体规划；比较；协调

前言

我国现行的规划种类众多，由于受专业限制、价值取向或者沟通不畅等因素的影响，规划之间存在多种差异，譬如城市总体规划和土地利用总体规划（以下简称“两规”）在诸多方面存在差异。“两规”都以经济发展和社会发展为目的，在我国可持续发展战略中作用重大。但是，由于在编制思路、规划范围、人口统计口径和土地分类体系等方面的差异，造成“两规”在许多方面难以协调。然而，社会和经济的发展，特别是城市的和谐发展，离不开成熟、严谨的规划，“两规”在某种程度上要为城市健康、和谐的发展保驾护航。因此，“两规”在实施中必须要进行衔接和协调。

1“两规”概述

1.1城市总体规划

为了指导城市有序发展并提高城市的建设水平和管理水平，上世纪50年代，我国就开始了编制城市规划，几经发展和完善，于1989 年第七届全国人大常委会上通过了《城市规划法》，从此，我国城市规划事业走进法律时代。2007 年第十届全国人大常委会第三十次会通过了《城乡规划法》，废止了此前的《城市规划法》。城市总体规划是根据当地的自然环境、历史情况、资源条件和现状特点，并依据经济和社会发展规划，统筹兼顾、综合部署，为更快促进经济和社会发展，确定城市发展规模和发展方向，科学使用城市土地，规划城市空间布局等所作的一定时间内的安排和部署。

1.2土地利用总体规划

土地利用是指人类为了经济目的和社会目的，对土地资源进行长期的或周期性的开发利用活动。土地利用总体规划是在一定区域规划内，根据国民经济可持续发展的要求和当地的社会、经济条件，对土地资源的开发和利用在时间上和空间上所作的总体安排和部署。我国土地利用规划从上世纪80年代开始起步编制，1986年颁布的《土地管理法》使我国的土地利用規划进入快速发展时代。而后，经过多方人士的努力，在不同层次进行探索、研究，最终基本建立了覆盖国家、省、市、县、镇（乡）的五级土地利用规划体系。

2“两规”分析比较

根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，土地利用总体规划和城市总体规划应当协调，然而，“两规”在诸多方面存在较大分歧。

2.1编制思路不同

城市总体规划编制思路建立在城市的资源、经济、地理位置、产业政策、历史发展等因素之上，按照市场经济的客观规律，提出城市的发展规模和发展方向的规划。土地利用总体规划编制思路是根据上级下达的指标，对新增耕地面积、占用耕地面积和净增耕地面积进行规划和控制，从而供给制约和引导需求。从上述分析中可以看出，城市总体规划从需要出发， 着眼于发展，属于无制约规划；而土地利用总体规划重在刚性控制，属于控制规划。

2.2规划范围不同

比较分析“两规”的规划范围，可以看出，城市总体规划与土地利用总体规划之间存在“点与面”、“ 局部与整体”的关系。土地利用总体规划按照行政区域可以划分为全国、省、市、县、镇（乡）五级，可以规划和控制辖区内的全部土地，特别是耕地；而城市总体规划的规划区域主要是市区以及城市周边区域，不可能覆盖行政辖区内的全部土地。

2.3人口统计口径不同

城市总体规划统计的人口主要包括建成区内的农业户籍人口、非农业户籍人口和一年以上的暂住人口。土地利用总体规划统计的人口主要包括建成区范围内的农业户人口、非农业户人口和集体户人口，不包括暂住人口和流动人口。“两规”中人口统计口径不一致，前者往往大于后者，这对两种规划的实施产生了直接的影响。

2.4土地分类体系不同

目前，土地利用总体规划按照《全国土地分类》进行土地分类， 用地类型具体划分为3个Ⅰ类、10个Ⅱ类和52个Ⅲ类。城市总体规划按照《城市用地分类与规划建设用地标准》进行分类， 用地类型具体划分为10个大类、46个中类和73个小类。

3“两规”协调分析

3.1协调指导思想

以“促进区域经济和社会的可持续发展，取得最佳的经济和社会效益”作为基本出发点，再结合城市的实际情况和发展需求，可确定“两规”统一的指导思想。例如祁连县在科学分析祁连县县情的基础上，以科学发展观为指导，协调“两规”指导思想。

3.2协调规划范围

由于土地利用总体规划有条件建设区，故可调整城市总体规划的规划范围，使“两规”确定的范围相协调。例如祁连县将农田划定为禁止建设区，同时提高“两规”空间布局指导性和约束力，维护生态安全。

3.3协调人口统计口径

以祁连县为例，调整土地利用总体规划的统计方法，将周期由半年改为一年，同时统一采用城市建设用地范围内人口为统计对象，进行城市人口规模统计，顺利协调“两规”人口统计口径。

3.4协调用地分类标准

鉴于“两规”的用地分类标准不同，建议从“两规”中二选一，作为分类标准，调整和完善另一规划的用地分类，以便“两规”协调、统一。

4祁连县“两规”协调实例

祁连县在经济和社会发展的过程中，有机协调“两规”成果，引导人口、产业向交通干线沿线、资源环境承载能力较强的城镇集聚，优化城乡空间结构，促进社会经济与生态环境协调发展。

4.1祁连县总体格局

祁连县以乡镇为基本划分单元，结合一定的自然边界，将县域划分为农业生产空间、生态保护空间和城镇发展空间，形成统领县域发展全局的规划蓝图。

4.2协调重点

祁连县为提高“两规”的指导性和约束力，维护生态安全，通过编制思想衔接、空间管制分区衔接和用地分类衔接，进一步指导经济和社会发展，最终实现城镇发展、农业生产、生态保护等多种导向并存的发展格局。

参考文献：

[1]孙施文.现代城市规划理论[M].中国建筑工业出版社，2005.

[2]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国土地管理法[S].

2004.

[3]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国城乡规划法[S].

2007.