土地利用总体规划与城市总体规划协调的可行性探讨

叶朝金

摘要：我国人口众多，耕地资源相对稀缺，尤其是日益增长的人口对土地资源的需求，使得我国土地资源的利用变得越来越频繁，在这种状况下，合理利用土地便成为了国家乃至整个土地规划部门的重要任务，如何使城市土地在土地总体规划中得到合理协调的发展，是一项艰巨且繁重的任务。

关键词：城市土地；城市土地；协调的可行性

隨着世界经济的不断发展，城市的发展越来越迅速，农村务工人员进入城市的现象越来越普遍，城市人口的急剧膨胀，使得城市住房需求增多，工业发展的规模不断扩大，城市用地规划便成为了发展的关键。尽管我国的土地资源雄厚，但人口过多地增长和经济发展的迅速是不容忽视的，城市总体规划在总的土地规划中要达到合理的协调性，是人们生存和发展的关键，在对城市的土地规划中，要充分考虑到土地总体的利用效率，利用合理完善的规划制度对土地进行合理的分配，最终能确保耕地“红线”的目标不动摇。

一、城市土地规划中存在的问题

为了顺应国民经济和社会发展的要求，土地的供给力度不再是随意满足发展要求性的，环境资源保护的措施使得土地在利用上受到了合理的限制；国土整治的要求在城市土地的利用中变得越来越切实可行。城市的各项建设对土地的需求极大，土地在组织和编制中要进行合理分配。城市的发展有着其不确定性，一个时期中，城市的发展也许是同一个方向，土地利用总体规划是全部按照发展现状编制，但在交通设施建设的前提下，城市的发展变得有多种选择性，城市和乡村规范法律明确，不得对确定的规划区域外进行许可规划，由于国土资源执法的疏松和执法弹性，使得很多的土地规划项目都在规划区域外，造成基础建设的不必要浪费。

（一）规划指标分解不合理

在土地利用总体规划与城市总体规划的过程中，由于某些发展过快的城市对土地的需求偏大，使得在对城市土地的规划过程中出现一些较为常见的问题。例如上下级规划脱节。这是一种很常见的规划问题，在对土地进行规划指标的分配时，有些城市的土地指标超过了规定的要求。土地指标受到各方面因素的影响，其中，城市的政策、社会发展的需要和城市人口的数量都会对土地指标造成影响。耕地指标限制了城市土地的总体规划，土地的布局和结构没有得到综合的利用，没有根据土地的发展目标进行规划，使得土地资源条件在规划上的不合格，区域生产布局不够完善。土地利用总体规划和城市总体规划互相联系。由于城市土地规划指标的不合理分配使得“两规”之间相互脱节，造成了土地供给的不合理现象。城市规划难以实施；不合理的规划指标分解，是造成城市规划、发展与土地协调性相背离的主要原因。规划指标的不合理分解，使土地总体规划很难得到合理的编制和用地的综合率。

（二）“两规”中的主要矛盾

由于我国较西方国家在经济上的发展较迟，所以导致土地利用总体规划与城市土地的规划发展不相一致，“两规”中的主要矛盾是土地规划制度的不完善，城市较农村发展过快，农村耕地的使用率过大。在土地规划中，规划制度是对土地进行可行性操作的主要依据，不完善的规划制度，使得“两规”矛盾突出。其中，城市较农村的发展过快，但农村的耕地面积受土地规划的影响，加大对城市土地规划的面积，会间接缩减耕地面积，这一做法使得“两规”的处理方式上并不能得到很好的协调。城市在总体规划编制时，没有自上下达得规划控制指标。

二、土地协调可行性的研究思路

（一）建立土地规划编制协调机制

由于“两规”在进行土地规划时涉及的部门过多，所以要求各土地规划部门正确合理地协调土地规划的内容，改变守旧的土地规划思想，及时跟进时代发展的规划步伐，加强各个土地规划部门之间的联系与沟通，在交流和沟通的过程中，对土地的规划利用做出合理的分配。还要建立土地规划编制协调机制，加深各部门之间的协调性，弥补城市土地工程规划不合理的缺陷。城市规划范围的不清晰，是土地规划编制机制建立的主要应对措施，从技术上来看，相关部门对土地编制的能力是规划好城市土地的重要保障。

（二）完善上端规划功能

做好“两规”之间的关系，要求土地规划部门充分发挥好“上规下调”之间的主要联系，所谓“上规下调”，指的就是土地规划的上级部门对下级部门的分配规划，是土地资源得到合理的开发和利用。完善上端规划的功能，首先，对土地的区域规划进行一定的调查和研究，土地规划和城市土地的规划在经济上要协调发展；对于“两规”相互协调的焦点要做出及早的关注，使土地资源的合理配置与城市经济发展状况相适应。加强土地规划的宏观调控，紧跟环境保护与发展同步进行的策略。完善上端规划功能不仅要从内容上出发，还要从行为上出发，切实做好土地资源保护和节约的重要任务。由于土地规划在对城市土地进行编制时，城市土地规划的内容、发展状况和土地的综合利用率的各不相同，使规划在一定程度上并不合理，所以完善上端规划，使规划在内容和实际的操作中能够相互契合。

（三）协调处理两者的规划关系

土地利用总体规划应该为城市的发展提供充足的发展空间，城市的发展离不开经济的带动，在对土地的合理规划中，有效地规划能在一定程度上促进城市的发展。协调好土地规划和城市规划之间的关系，扩大城市企业发展的规模。城市土地规划与土地总的规划之间的关系是相互制约和相互联系的，规划好城市土地的开发率，不仅仅能在一定程度上避免土地资源的浪费，保护生态环境；还能够促进城市经济的发展，从广义上来讲，土地总体规划在于与城市规划的过程中，如果二者的关系得到协调，那么对于土地资源的利用率来讲效果将非常可观。

（四）明确用地定位

城市的建设和发展离不开土地资源的开发和利用，土地资源的利用更不能离开城市建设，城市土地规划在一定程度上指导了城市的建设。城市土地规划和土地利用两者的内容和根本目的是一样的，在现实生活的规划和利用中，这两者的关系必须是紧密相连的，总体规划是我国城市规划体系的核心，明确用地定位目标，在分析土地利用状况，供需趋势的基础上，做出土地利用的长久规划目标。在编制城市控制性详细规划时，并在明确每块土地的使用性质时，提供一种灵活性与宽容度。根据城市的发展对土地资源利用的需要，土地在总体规划中要明确各类用地的指标和要求，土地总体规划的主要作用是落实城市土地规划中需要的土地范围。明确城市土地规划的定位，能够从客观上综合土地的利用率，对城市土地的开发在作出详细的调查、研究和测量后，落实土地的最终定位。在城市用地的规模上有详尽的用地标准，避免土地的不合理利用，在与各项建设的关系上，城市土地规划要进行充分协调，使规划内容和城市发展需要相一致。

三、结束语

土地利用总体规划在城市规划中的协调性，是适应可持续发展的要求。随着发展与环境联系的日益密切，要求在发展的时候对环境做出充分的兼顾，我国的土地资源雄厚，城市化进程的加快在一定程度上加快了土地资源的利用率。但土地资源的利用率并没有很充分，资源浪费、土地污染的现象日益严重，这与国家推崇的科学发展相悖。利用土地资源进行发展是促进城市发展的基础和前提，因此，在“两规”问题的协调上要采取相应的措施，综合利用土地资源，使城市的发展越来越好。

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