国有发电企业发展混合所有制经济的难点及解决思路

贺如新

（广东省粤电集团有限公司，广东 广州 510630）

党的十八届三中全会以后，全面深化改革成为时代的主旋律。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济作为“基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展”。发展混合所有制经济，对于进一步巩固和完善社会主义基本经济制度，发挥市场在资源配置中的决定作用，具有非常重要的意义。面对电力体制改革、能源革命新的环境，我国国有发电企业如何在深化国有企业改革中更好的发展，抢抓混合所有制经济的发展契机，已经成为急需研究的重要课题。

一、国有发电企业发展混合所有制经济的意义

混合所有制经济通过完善、规范企业现代化管理，充分挖掘非公有资本的优势，更好的与国有资本相结合，进行资源整合优化，有效的发挥市场在资源配置中的决定作用，代表了国有企业深化改革的方向。当前，我国发展混合所有制经济主要有企业改制上市、引入战略投资者、员工持股等方式，本文侧重从引入战略投资者角度进行阐述。

国有发电企业是我国能源产业的重要组成部分,也是国民经济发展的先行产业，在保证社会发展和稳定方面发挥了重要作用。现代社会中，电力产业的发展水平已成为反映国家经济发达程度的重要标志，人均消费电能的数量也成为衡量人们现代生活水平的重要指标。随着我国经济的飞速发展以及人们物质生活水平的不断提高，各种社会生产、人们生活对电力的依赖程度越来越高。发电企业的生产运行及其经营发展，直接关系到社会和广大人民群众的直接利益。在进一步深化国企改革的大背景下，国有发电企业发展混合所有制经济的意义，主要体现在以下几点：

（一）有利于国有发电企业进一步市场化发展

我国国有企业经过改革开放后的三十几年发展，基本上建立了适应市场经济发展的经营方式，但是在国有企业制度体制的市场化方面仍没有很好地实现。因此，在发电企业中发展混合所有制经济，发电企业国有控股的比例将会降低，而非国有股权就会通过合理的公司治理安排参与到企业的重大决策和经营管理中，这就要求国有资产监督管理部门改变以前对国有企业的行政监管方式，减少对企业的直接干预，减少无形之手对市场的过多调节，按照市场的规则和公司法、公司章程的约定来解决当前国有企业中普遍存在的问题，最终通过靠市场的自身调节来带动发电企业在产权制度、公司治理、考核机制、薪酬制度、用工管理等方面的改革，从而促进国有发电企业向着市场化和健康的方向发展。

（二）有利于各种资本的优势互补实现各方共赢

发展混合所有制经济，可以将多种所有制经济相互融合，使国有资本和非公有资本之间取长补短、相互促进、共同提升，形成有效的资源互补，实现技术和管理经验共享，进一步增强企业的市场竞争力，从而实现发电企业效益的最优化。同时，民营企业可以借鉴国有企业的人力资源优势、技术优势、管理优势等资源优势进行企业升级，而国有企业也可以借鉴民营企业决策迅速、激励灵活、更为贴近市场的优点，激发国有企业的创新潜力和危机意识和成本意识，从而达到各种资源的合理配置和利用，最终实现企业的现代化发展和合作各方共赢的目标。

（三）有利于完善国有发电企业的公司治理

在全球经济一体化的市场背景下，发电企业单一的公有制经济主体难以适应社会的发展要求，在政府各种行政手段的监管甚至直接参与下，企业体制僵化，创新动力不足。发展混合所有制，将推动国有发电企业优化产权结构，建立和完善股东会、董事会、监事会和高级管理层组成的“三会一层”的法人治理结构，并以此建立起合理配置权限分工，形成运转协调、有效制衡的良性机制。

二、国有发电企业发展混合所有制经济的难点

2014 年政府工作报告已经明确提出要在金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域制定非公有资本参与到国有企业发展的办法，并向非公有资本推出一批投资项目，其中在石化行业已经允许油品销售业务引入社会和民营资本参股。很多国有企业以及电力行业的专家据此普遍认为，这对电力行业的发展具有极大的推动作用。经过本世纪初的电力体制改革以及十多年的发电企业大发展，2013 年底我国发电装机容量已经达到12.4 亿千瓦，超过了美国居于世界第一位。但是在电力行业中，不管是资产规模庞大的中央发电企业还是在地方具有举足轻重的省属发电集团，大多数企业的管理层认为目前发电企业发展混合所有制经济仍然面临很多难点。具体表现为以下几个方面：

（一）混合所有制经济改革中可能面临的国有资产流失问题

党的十六大以前，国有企业改革中曾出现过较大范围的国有资产流失现象，引起社会的强烈议论和激烈争论，影响了国有企业改革包括产权制度改革深入推进。党的十六大以来，各级国资委的组建，明确了国有资产保值增值的责任主体，同时，各方面对国有企业的监管更加严格，大面积、严重的国有资产流失问题出现的概率比过去小多了。但国有企业改革、国有资本流转中合法权益受损的现象还是时有发生。推进混合所有制的改革，很多国有企业的管理者和领导者担心改革会触及到自己的利益，不免内心会有点抵触，加上相关的法律制度和监管体系尚不健全，很多企业的管理者则会担心因法律制度的不完善而导致各种问题。因此，一方面必须高度重视并采取有效措施，切实防止因贱卖国有资产造成国有资产流失，另一方面，也应明确有关政策，打消国有企业经营者或者股东的疑虑，避免出现事前鼓励混合所有制，事后“秋后算账”被扣上国有资产流失帽子的情况。

（二）混合所有制的配套改革的政策问题

发展混合所有制是一项政策性和操作性很强的工作，不仅仅是在股权层面引入非国有股东就行，更重要的是要处理涉及众多的历史遗留问题。国企经过几轮改革，遗留下来的都是难啃的“硬骨头”。虽说改革需要顶层设计和摸着石头过河相结合，但目前阶段更需顶层设计给以指导，并解除各方疑虑。推行混合所有制经济远远不止产权层面的变化，涉及面广、影响深远。如人员安置问题，国有企业领导人员的行政级别问题，管理层和员工持股等中长期激励机制问题，员工能上能下的人事任免问题，推行职业经理人制度问题，以及混合所有制实施过程中存在的融资难、资产重组税费负担重、跨地区跨所有制兼并重组难等问题。

（三）国有企业资本和非公有资本的融合存在一定的困难

选择合适的合作伙伴是发展混合所有制经济的关键和难点。国有发电企业在发展混合所有制经济的过程中，与合作的非公有资本存在融合方面的问题，主要有以下两点：一是国有与非公有资本存在价值取向的差异。国有发电企业在实际经营活动中不仅仅以营利为唯一目的，长期以来国有企业在履行社会责任、维护社会稳定等活动中，发挥了至关重要作用。而非公有资本具有明确的所有权主体，是以营利为最大目的，他们更加注重短期利润效益，而忽略社会责任，如果片面追求短期的高利润，则可能出现推高电价增加生产和消费成本，影响国家的稳定和经济发展的情况；二是领导者的管理方式不同。国有发电企业的管理方式仍然没有完全脱离国家行政管理体制的框架，这种管理体制一时难以完全改变；而非公有资本在发展中虽然经历了很多变化，但是依旧没有改变传统的“家族式”管理模式。这两种管理方式都与现代的企业管理理念相违背，难以使企业在市场竞争中使资源配置达到最优，并快速响应外部环境的变化，防控各种风险。不同所有制资本的上述两点差异，使得发电企业在进行混合所有制改革后，将会存在合作上的摩擦，如果长期融合不到位，就会产生矛盾，甚至合作失败。

（四）混合所有制企业中的国有股权占比问题

在发展混合所有制经济中，国有股权的持股比例较难掌握。过高的国有持股比例则使其他资本参股变得形式化，非公有资本丧失参与国有企业改革发展的积极性和动力，不能有效放大国有资产的影响力和控制力。过低的国有持股比例又将使国有企业面临企业实际控制权的丧失，不利于企业的做大做强，也无法顺利履行国有企业的社会责任和政治责任。

三、促进国有发电企业发展混合所有制经济的思路

虽然我国政府进一步加快深化国有企业改革的步伐，也因此出台了一些配套的改革政策和指导意见，为国有企业发展混合所有制经济指明了方向，但在目前我国经济的“新常态”下，在复杂多变的国际经济形势背景下，由于发展混合所有制经济涉及到国有企业和非公有资本各方的利益诉求不同，以及各方固有的经营、投资理念及企业文化等方面的差异，因此会面临诸如前述的问题。为促进国有发电企业的混合所有制经济发展，本文提出以下思路：

（一）规范程序，防止国有资产流失

国有企业要按照公司治理和章程的规定以及国资监管的要求，严格履行有关决策程序，防范决策风险。充分论证项目的合理、合规性、操作性以及风险点。对涉及的混合所有制项目实行“企务公开”，公布项目概况、改制方案、资产评估范围和结果等，防止暗箱操作。涉及员工合法权益的，混合所有制的改制方案应提交拟改制企业职工代表大会或职工大会审议，充分听取职工意见，并做好相关解释说明工作。涉及职工安置的，方案要经过职工代表大会或职工大会讨论通过。在交易环节上，民企参股国企混合所有制，因涉及国有产权转让，必须公开进场交易，股权经中介机构评估作价后，通过产权交易市场“招拍挂”方式，让市场决定产权交易价格，就避免了国有资产的流失。

（二）遵循市场规律，选择好的合作伙伴

在发展混合所有制过程中，应充分遵循市场规律，尊重企业意愿，赋予国有发电企业自主选择非公有资本合作主体和确定持股比例等灵活性，既不搞拉郎配，也不搞一刀切。对非公有资本的选择应综合考虑合作方实力及其为合作提供的资源，以及股东之间在合作层面的战略协同、管理和文化融合是否可行等因素。选择志同道合、优势互补的合作伙伴，发挥各自在资本、技术、管理、市场、创新、渠道等方面的优势，真正为企业长远发展创造良好条件，避免选择追求短期行为、“捞一把就走”的合作伙伴，埋下企业发展和社会稳定的隐患甚至造成损失。

（三）加强沟通交流，规范完善法人治理

在混合所有制经济实现的过程中，会涉及到国企和民企双方的问题，由于双方企业领导者的管理理念、管理方式、发展水平、人员素质等方面都不相同，因此，这就需要双方要充分地进行沟通和交流，并建立科学的法人治理结构。高度重视合作合同、章程等合作基础文件的制定，构建顺畅的股东合作机制和争议解决机制。建立股东会、董事会、监事会和高级管理层组成的“三会一层”的法人治理结构，防止出现大股东小权利、小股东大权利的情况出现，实现权力制衡与战略协同的统一。

（四）集团公司的混合所有制实施分步走策略

由于我国现阶段对混合所有制经济的改革仍处于初级探索阶段，有关政策仍在陆续出台，很多具体措施也在试点阶段。因此，建议国有发电企集团可以采取分步实施策略，先选取二、三级企业作为试点，按照由易到难、分层推进的基本原则，在总结了一定经验和做法后，再加大改革力度，逐步推广范围。

（五）加强宣传引导，营造良好的舆论环境

国有发电企业在发展混合所有制经济过程中，应加强宣传和形象公关力度，增信释疑，凝聚共识，努力营造支持和发展混合所有制经济的良好氛围。同时，要构建宽容失败的改革容错机制，鼓励敢于创新、勇于冒险，营造允许改革中出现一些失误的氛围。对依法依规推进改革，未能实现改革预期目标且未造成重大损失的，给予充分包容。对实行混合所有制后，企业的主要经济指标出现明显改善的，应及时予以奖励。做到权责利对等，奖惩分明、重奖重罚，起到激励的良好效果。

四、结束语

国有发电企业发展混合所有制经济有助于优化国有产权结构，建立和完善公司治理水平，形成有效的激励约束机制，提高市场竞争力。其实质是一个不断优化社会资源组合和加快国有资产资本化的过程，是现代市场经济发展的必然趋势。虽然在目前阶段，进一步发展国有发电企业的混合所有制经济还存在很多的困难，但是，相信国有发电企业在国家有关政策进一步明晰，并借鉴其他行业类似改革的经验后，一定会顺利完成混合所有制改革的任务，这也是国有发电企业走向更加强大的必经之路。

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