环境绩效视角下城乡规划组织体系的若干思考*

萧敬豪 陈惠斐 颜文涛 XIAO Jinghao, CHEN Huifei, YAN Wentao

◎城市规划理论与设计

环境绩效视角下城乡规划组织体系的若干思考*

萧敬豪 陈惠斐 颜文涛 XIAO Jinghao, CHEN Huifei, YAN Wentao

基于环境绩效的角度，从环境职能、环境诉求、环境设施管治能力三方面对规划组织体系的政策背景、机构、职能、人员构成等方面进行分析，认为目前我国规划组织体系存在环境协调能力不足，环境诉求及优化动力有限，机构设置、人员配备不利于环境绩效提升，并提出制定基于环境绩效优化的部门协调清单及依托《立法法》修正案完善规委会机制等初步建议。

城乡规划组织体系；环境绩效；空间协调平台

1 概念界定

规划的组织体系，包括从中央到地方层面规划主管部门的机构设置，及其机构事权和责任边界的总和[2]。城乡规划的环境绩效，以城市自然生态系统为主导方面，是以城乡规划过程为时间载体，以其对城乡空间结构的形成、再生与改造的影响，从而改变了不同空间要素与环境过程的作用关系，达到各异的环境效果或具备不同的环境性能[3]。环境保护行为主体（以下简称环境主体），是指在城乡规划过程中，以生态环境保护为核心价值的组织或个人，是对城市利益主体的一种细化。城乡规划的组织体系是规划实施的主要推动力量，其职能、机构及外部环境变化，对环境绩效产生显著的影响。

近年相关研究中集中在对规划职能、机构和外部环境等方面，普遍认为我国缺乏统一的规划权力[4-7]，Steelman and Hess[8]对美国卡罗莱纳州大三角地区开敞空间规划及其实施情况进行研究，发现开敞空间规划的实施、保护目标的达成，与规划编制的质量没有显著关联，而环境主体的介入时间和方式则对其影响更为明显。而目前研究对组织体系对环境绩效影响较少，本文具体从环境职能、环境诉求、环境设施管治能力三方面对规划组织体系的政策背景、职能、机构、人员构成等方面进行分析。

2 规划组织体系环境职能的变化

2.1 规划部门职能专门化倾向不利于协调

国家层面规划主管部门通过对城乡物质建设的控制与引导，承担了能源利用绩效的部分职能。在我国国家行政机构的数次大调整中，规划部门剥离了公共投资计划、土地管理职能、环境整治等职能，导致其长期隶属于物质性建设部门（图1）。

第一阶段：建国后中财委管理全国城市规划工作，计划与规划职能紧密结合，到“一五”时期，建筑工程部与1953年初建立城市建设局，分管城市建设职能；国家计委设立基建联合办公室，通过城市建设组管理包括城市建设在内的公共投资计划，规划部门的政策性剥离，开始向技术性工具转化。

第二阶段：1979年3月，国家城市建设总局恢复并设城市规划局，到1982年成立环境职能更为显著的城乡建设环境保护部，转移到国家计委的土地职能，到1986年转化为国家土地管理局，由此规划的土地管理等职能也遭剥离。

第三阶段：1982年，中央政府合并国家建筑工程总局、国家城市建设总局、国家测绘总局和国家基本建设委员会的部分机构与国务院环境保护领导小组办公室，成立统一的城乡环境保护部，履行包括环境保护工作的方针、政策和法规，防治环境的污染等职能。1984年，环境保护局更名为国家环保局，仍隶属建设系统。到1988年，城乡建设环境保护部撤销，改为建设部，规划部门的环境职能剥离。

第四阶段：2008年元旦《城乡规划法》实施，同年3月，“建设部”改组为“住房与城乡建设部”，承担了住房、建设、规划等职能，其中与环境绩效相关的职能包括推进建筑节能、城镇减排及指导小城镇和村庄人居生态环境改善等，前者较为明确地明确包含了能源利用绩效，而优化人居环境则涉及到水环境、土壤环境、大气环境绩效等环境职能。

2014年，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》，则成为统筹众部门的政策性框架文件，在促进城镇化健康有序发展的同时，规划主管部门的城镇体系规划、城乡规划在其中是否会进一步向区域、城乡基础设施建设规划萎缩，规划人员如何应对？另一方面，深圳、广州等城市规划、土地部门的再次合并，似乎也提出了对更为综合的规划部门设置的诉求。

2.2 多头环境绩效主管部门存在定量灰色地带

我国多头的环境绩效主管部门，一定程度上使得规划实施中环境绩效优化主体更为模糊（图2），目标拆分与规划协调的更为困难。

部门之间，规划环境目标的达成，需要通过城市政府协调统筹，对规划环境目标进行有效的分解，否则难以对各部门的环境绩效进行评价。在尚未形成制度化的环境目标分解过程中，发改委、环保、国土等部门通过对环境绩效优化的主体功能区、生态功能区、土地利用总体规划等行政规划，不断增加自身部门的话语权，争夺环境目标的评价与激励。城乡规划部门由于职能的限制，虽然2015年住建部提出建设海绵城市，提升城市水环境绩效的政策引导，但在外围规划的进击中，城乡环境整治与优化的行动基本以环保部门牵头，而低碳生态的工作多为发改委的牵头进行，规划部门似乎成为了被削弱的一方。

3 规划组织体系自身的环境诉求

3.1 规划主管部门存在促进城市经济发展压力

图1 规划主管部门职能的剥离与变化Fig.1 separation and change of planning department function

图2 我国环境绩效相关职能分布示意图Fig.2 distribution of China’s environmental performance related functions

绿色产业资本尚未形成气候，生态要素的政绩评价体系尚未健全，其环境绩效倒逼机制能否形成仍尚未知。改革开放后地方政府在财税制度改革中逐渐确立的经济法人地位，分税制强化了地方政府的城市偏向，作为政府行为的城市规划，存在蜕变为地方恶性竞争与地方保护主义空间工具的可能，规划部门如何对部门政绩与规划核心价值进行判断，实际上是难以解答的。

3.2 规划过程利益主体多元割据

规划实施过程中的利益主体多元化，不仅体现在城乡建设主体及其资金来源的多样化，更体现在不同部门对应对气候变化及环境危机下，对空间规划体系编制权力、话语权争夺中。

中国共产党十八届三中全会公报中提出市场将在资源调配上实现“决定性”作用，中央政府基于维护统治的基本底线，通过政策法规等形式，调整土地、投资、融资、户籍、建设、环保等领域的关系，影响规划实施。地方政府及其精英为扩大地方财政及个人升迁，结合传统产业、房地产资本，以扩大基建为基本导向。发改委、环保部、国土资源部等各部门，应对全国性环境问题时，渗透出借助项目控制、政策供给、土地管控等方式的环境整治与优化，建立各自的空间控制体系的意味。

3.3 规划主管部门环境优化动力有限

规划主管部门作为唯一的规划管理主体，权较责少。规划管理主体承担了规划区内的建设活动符合法律和规划的要求的责任，却只获得了在建设用地范围内进行规划行政许可的权利[9]。这使得在实际工作中，规划管理主体顺利的完成编制并获批准并在实施中不出现重大矛盾是其最为重要的行政目标[10]，环境绩效优化更多的只能体现在城乡节能减排及广泛的人居环境改善中。而规划环境目标的综合性缺乏在部门之间、行政单元之间的有效分解，政府与规划部门内缺乏激励机制，规划部门对环境内容的实施、管理、监督积极性往往难以提起，导致规划实施中环境内容缺乏制度化的责任主体。

4 规划组织体系人员构成与环境设施管治能力

4.1 省级机构技术力量相对不足，制约区域环境管治能力

省级规划机构（下文简称住建厅）是中央对地方城乡规划管理，落实中央住房与城乡规划政策的重要工具与层级，但目前省级规划机构存在职能与人员编制比例失调，影响省级规划机构区域环境设施的实施力度。

住建厅延续了住房保障与改革、房地产及建筑业行业管理、建筑市政工程安全等大量物质建设职能，但在在内设机构与人员编制显得不足①。以内蒙古自治区、四川省及海南省住建厅为例，内设机构范式与住建部相当，其中住房保障与改革及建筑工程职能机构约占内设机构的三分之二，规划职能部门仅为城乡规划处、城市建设处及村镇建设处。对审批职能再进行对比，住建部对86个城市[11]（占我国城市总数十分之一强②），23个省级5个自治区的省域、全区城镇体系规划进行审批，四川省住建厅则对近110个②四川省政府交办的县城总体规划进行审查并请示省政府同意后批复③。从人员编制、团队建设来看，住建厅的机构人员编制普遍只有住建部的四分之一④，甚至较部分省会城市的地方规划机构人员编制少（表1，图3）。省级规划机构人员编制与部门职能存在失调。

省域城镇体系规划、区域绿地、生态控制线等省政府空间工具编制周期长，而省内城市之间协调工作任务非常庞杂，省规划机构的规划技术力量难以应对；而且规划缺乏完整的空间权力，省域生态基础设施实施困难。例如，广东省住建厅组织编制的省域城镇体系规划，基础设施建设实施中交通型经济利益大的大型基础设施争相建设，而污水、垃圾等大型环保设施却严重缺乏。

4.2 规划的城市倾向不利乡镇环境保护

市管县制度则加剧了城乡公共产品的供给差异，导致城乡生态权责不一，压制了城乡规划的环境、社会绩效实现。乡镇政府在规划经费、规划机构、技术力量、人员编制等方面的严重问题[12]，无疑加深了城乡生态环境优化的压力。

长期以来，城市垃圾农村填埋、城市工业外迁农村、城市污染通过大气、水体及固体废弃物影响农村环境质量等城市污染农村转移现象导致城市周边农村地区存在不同程度的污染带或污染圈，近三亿农村人口饮用水缺乏达到标准，10万平方公里耕地遭到污染，年均超过1亿吨的农村生活垃圾缺乏有效处理，农村环保设施几乎为零[13]。熊小青[14]对珠江东江、北江水系进行研究，认为广大流域区的农村、农民被迫承受着水体污染和破坏的巨大损失。在市管县的行政制度下，城乡统筹在产业布局中，农村地区作为城市“退二进三”的缓冲区或农业生态保育基地，要么承担了城市重污染工业的市域转移，要么在缺乏相应资金转移下艰难地完成生态保育工作[15]。在市域的生态安全格局构建中，乡村地区往往又理所当然充当了城市生态环境屏障，在缺乏加大农村地区的发展权转移、生态财政转移等政策配套，导致实施过程产生偏差。

表1 省级规划机构人员编制对比Tab.1 provincial planning agency staffing comporison

图3 省级规划机构人员编制对比Fig.3 provincial planning agency staffing comparison

表2 我国部分城市城乡规划委员会人员构成比Tab.2 part of the city urban and rural planning committee staff ratio

4.3 规委会制度不一，大部分环境主体参与有限

在机构职能上，城乡规划委员会存在咨询、协调、行政及立法四种基本形式，除深圳外，我国大部分规委会并无决策能力，环境相关的决策更多依赖行政诉求及专家意见。而且随《立法法》修正案赋予对地方政府立法权，政府、人大、规委会三方在规划决策权的行使与重新授权上存在博弈。故此周丽亚认为行政型的规划会是在技术与政治间的平衡点[16]。

在人员构成上，地方设立的城乡规划委员会并无独立法人资格，缺乏独立的法律地位，规委会人员任命或选举程序、人员构成比例在城乡法规没有明确规定，地方可以通过设置较高的公务员构成比例（表2），弱化环境主体参与。

在机构设置城市通过在规委会内下设的规划决策科室，可以进一步限制环境主体（甚至是环境主管部门）进入决策程序。例如在成都市委员会制度中，通过在规委会内设置主任委员会，具有除成都市总规外的众多审议职能，由规委会主任、副主任、省政府秘书长、省建设厅厅长、市政府秘书长、市政府分管城市建设副秘书长、市发改委、建委、交委、规划局、国土局主要负责人组成，而其未将环境部门列入主任委员会内。而与国外的规划委员会的对比中（表3），我国规委会普遍较美国、英国缺乏实质的决策权，而协调能力又较日本的规划审议会弱，环境主体仍然很难通过规委会这一途径进行有效的意见表达。

5 总结与建议

基于环境绩效角度对规划组织体系环境职能、环境诉求、环境设施管治能力进行分析，规划组织体系存在环境协调能力不足，环境诉求及优化动力有限，机构设置、人员配备不利于环境绩效提升等问题。行政部门专门化及各部门空间规划体系构建的趋势下，规划部门构建类似日本规划审议会的空间平台，强化自身协调能力，通过空间统筹催化环境政策的制定及环境技术的管制，并以此作为环境绩效优化的突破口。

5.1 制定环境绩效的协调清单，厘清规划环境责任

实事求是厘清规划部门环境责任，明确城乡规划实施路径。针对目前规划职能与环境绩效的偏离及多头的环境主管部门，以能源利用等五类主要环境绩效为分析要素，按照政策途径、规划途径及技术途径[17]对环境绩效实施途径进行分析，提出城乡规划的环境绩效协调清单（表4）。

5.2 依托《立法法》修正案，完善规委会制度

《立法法》修正案赋予地方政府立法权，人大将在未来的城乡规划决策中获得更为显著的话语权。针对规划部门职能单一，省级规划部门权责不一致，地方规划会缺乏实权，规划救济及监督环境主体难以参与等现状，规划组织体系通过充实城乡规划委员会制度，理顺政府、人大、规委会、规划局及省住建厅关系，形成党与政府引导，规委会审批地方性规划事务及规划组织编制立项，住建厅审批区域性规划事务，规划局作为规委会执行机构及审批规划行政许可制度的决策与执行的适度分离，通过人大控制规委会专家、公众、顾问委员会、申诉委员会的人事任免权，加强人大对规划决策的监督职能（图4），构建以规委会为核心的制度协调平台。

表3 部分国外规划委员会的职能与人员构成Tab.3 functions and personnel constitution of overseas planning committee

表4 城乡规划的环境绩效协调清单Tab.4 environmental performance coordination inventory of urban and rural planning

城乡规划委员会成员应包括公务人员、专家及公众。结合地区实际，通过社团、NGO宣传推广和人大推动，制订明确的时间表与路线图，逐步扩大公众及专家的人员构成比例。专家委员从专家库中遴选，由人大委任，设定错位任期，避免人大与专家的长期专权。规委会办公室制定规委会专家库的候选代表的资格条件及在规委会制定的公布途径和时效下公布推选日期，专家人员的资格审查由办公室执行，政府确认；人大有权对办公室制定之资格条件进行质询，必要时委托第三方机构进行评估。公众代表则形成社区、乡村为单位推荐，人大委任并对其监督的形式，其中居民代表、村民代表应规定一定比例。

城乡规划委员会应具备制度化的部门、专家、公众空间协调平台，及地方性实体内容的审批权，顾问委员会、协调委员会主任及成员的组织权、聘任权，立法机构授权、行政部门业务指导下的规划集体决策机制，决策范围应在规划普及、公众参与、人大推动下逐步按照实际情况放宽，制定并公布清晰的规委会权力清单。规委会下设顾问委员会、协调委员会、申诉委员会、办公室等机构。

顾问委员会为规委会提供实体性问题的技术评价，其下根据情况分设相关小组，其成员由人大从专家库中选出并由规委会聘任，相关专业至少应具备一位专家。顾问委员会作为规委会的智库，降低因规划局对信息控制及扭曲的影响。协调委员会为各部委、区县政府就规划问题提供交流框架，成员由各政府部门代表组成，企业、公众申请通过后，在任期内介入。城乡总体规划所起的作用则是在空间层面整合各领域、部门的目标、政策，在未来发展的前提下，提出城乡整体的发展政策框架[18]，协调委员会则通过定期举行会议，为规划、建设、国土、发改委、环境等部门的公共政策空间框架的讨论提供交流平台。申诉委员会为规划行政行为的行政复议机构，针对规划的实体性内容进行评价，人员构成应包含法律专业人员，由规委会推荐，人大聘任，确保独立性。申诉结果包括不符合申诉条件并告知原因，申诉有效并要求顾问委员会、协调委员会、规划局等作出相干回应。不服申诉委员会申诉结果，可向第三方机构委托外包评价业务，对第三方结果作为附带内容，应可向上级规划主管部门提出行政复议，再不服应可就规划行为的程序性内容进行行政诉讼。办公室为规委会常务办工机构，负责组织会议、发布通知、整理资料等职能，人员由规划局推荐规委会委任。

图4 城乡规划委员会制度示意图Fig.4 schematic diagram of urban and rural planning committee system

当然，规委会的集体决策制度亦非万能[19]，一方面为求委员所代表的各方利益的均衡而采取折中意见，使决策趋于保守；另一方面，可能由于不需要群体成员承担决策责任而使决策更激进与冒险，规划组织体系调整路径仍需进一步讨论。

注释：

① 通过官网网站咨询的方式，调研对象包括我国22个省及5个自治区（不包含台湾省），其中河北省、西藏自治区及新疆维吾尔自治区三个省级行政单位并无明确的住建厅职能及机构设置公示；除内蒙古自治区、四川省及海南省三个省级规划机构公开了住建厅人员编制外，其他暂无公示。

② 数据来源：中华人民共和国中央政府网站http://www.gov.cn/test/2011-08/22/ content_1930111.htm。

③ 《四川省人民政府办公厅关于加强和改进城乡规划工作的意见》川办发[2012]25号文规定：城总体规划除成都市所辖县（市）由县（市）人民政府报成都市人民政府审批并报省政府备案外，其他县城总体规划经市（州）人民政府审查后报省政府，由省政府交办住房城乡建设厅组织审查并请示省政府同意后批复。

④ 本节人员数据并未统计劳务派遣及临时工等非编制人员数量。

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图表来源：

图1-2：萧敬豪, 颜文涛. 职能视角下的城乡规划组织体系与环境绩效分析[C]. 2014（第九届）城市发展与规划大会论文集

图3-4：作者绘制

表1：作者根据住房与城乡建设部网、内蒙古住房与城乡建设网、海南省住房和城乡建设厅网、四川省住房与城乡建设厅、中共成都市委机构编制委员会办公室、广东机构编制网、广州市规划局等资料内容整理绘制

表2：作者根据香港城市规划条例、成都市城乡规划委员会工作章程、广州市城市规划委员会组成及议事制度及郭素君撰写的论文《由深圳规划委员会思索我国规划决策体制变革》等相关内容整理绘制

表3：作者根据2009年中国建筑工业出版社出版，王郁撰写的《国际视野下的城市规划管理制度》及其他相关资料整理绘制

表4：萧敬豪, 颜文涛. 职能视角下的城乡规划组织体系与环境绩效分析[C]. 2014（第九届）城市发展与规划大会论文集

（编辑：李方）

Thoughts on Urban and Rural Planning System From the Viewpoint of Environmental Performance

Based on the perspective of environmental performance, this paper analyzes the policy-making background, institution, functions and personnel constitution of planning organizational system from three aspects of environmental functions, environmental demands and environmental facility management. It comes to a conclusion that the current organization system in China lacks coordination of environmental planning, environmental demands and optimizing power. Institutional settings and staffing are not conducive to environmental performance. The paper also puts forward inter-department coordination inventory based on environmental performance and preliminary suggestions such as improving the planning commission mechanism relying on the legislative law amendment.

Urban and Rural Planning Organization System; Environmental Performance; Space Coordination System

10.13791/j.cnki.hsfwest.20150411

萧敬豪, 陈惠斐, 颜文涛. 环境绩效视角下城乡规划组织体系的若干思考[J]. 西部人居环境学刊, 2015, 30(04): 55-60.

TU984.11+5

A

2095-6304(2015)04-0055-06

0 引 言

近年以“生态城市”、“低碳生态城市”、“海绵城市”等为代表的城乡规划编制工作及实践，仍难以充分阻挡环境恶化的势头，中国快速城市化似乎导致了更为严重的城市环境问题，改变了碳循环、水循环等自然过程的，破坏原有复杂的自然生态结构[1]。讨论生态城市规划与实践，是难以绕开城乡规划组织体系的。

*“十二五”国家科技支撑计划资助项目（2012BAC13B01）

萧敬豪： 广州市城市规划勘测设计研究院，助理工程师，ucsiu@foxmail.com

陈惠斐： 广州市城市规划勘测设计研究院，助理工程师

颜文涛： 重庆大学建筑城规学院，山地城镇建设与新技术教育部重点实验室，教授，博士生导师

2015-04-26