城中村改造利益分配中的法律问题研究

成华

摘 要：城中村的改造应合理平衡政府、村民和开发商之间的利益关系。由于村民决策权、社会力量监督权缺失等原因，一些城市的利益分配失衡问题比较突出，其典型表现为失地贫民阶层和寄生食利阶层现象对社会公平价值的拷问。立法要以实体正义理论为指导，厘清各方的应然利益；同时也要注重程序规则的设计，规范利益分配的过程。

关键词：城中村改造；利益分配；实体正义；程序正义

中图分类号 TU984 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2015）09-07-04

Study on the Legal Problems of the Benefit Allocation in Reform of Urban Village

Cheng Hua

（Management Department，Changjiang Institute of Technology，Wuhan 430212，China）

Abstract：The reform of urban village should balance the interests of government，villagers and real estate company. Because of the lack of right for villagers and the public，the imbalance in benefit allocation is a serious problem in some cities. Its typical characteristic is the landless poor class and rentier class，which damages the fair value of society. The legislature should take the guidance of the theory of substantive justice，in order to distinguish reasonable interest of the three parties. At the same time，the legislature should design rules of procedure，in order to regulate the process of benefit allocation.

Key words：Reform of urban village；Benefit allocation；Substantive justice；Procedural justice

按照人居环境理论，城中村是城市扩张过程中在原有农村集体土地上建成的居住区域，呈现“城非城、村非村、无序异质的聚居”形态。政府趋利性的土地征用政策（基于成本考虑而在前期城市建设时绕开村庄的集中居住区）、村民对房屋出租市场交易机会的淋漓尽致的利用及城乡的二元社会保障机制等因素催生了“城中村现象”。城中村具有双重功能，一方面它是替代贫民窟而成为农民工融入城市并转变为新市民的摇篮和跳板；另一方面在经济、文化形态上与主流相差甚远，掣肘城市文明建设（环境卫生、社会治安等）。学界的多数意见是：城中村并非我国城市化进程中一路凯歌的“阳光写照”，而是需要国家予以特别关注的“问题村”。从经济学上看，城中村的改造能避免城区的盲目扩大，提高土地的利用率，增加房地产行业的土地供给量，抑制房价上涨。基于此认识，我国多个大中城市开展了轰轰烈烈的改造运动并取得瞩目成效。城中村的本质是各种利益相关者利益关系的联结。由于政府控制着关键的土地交易环节，其改造实际上是由政府主导的利益格局重构。

1 城中村改造中的利益分配失衡

城中村改造是一项全新的事业，在《宪法》、《土地管理法》、《城乡规划法》等法律中仅能找到宏观的法理依据，并无可指导实践的具体法律规则。若地方政府对正义的理解出现偏差，难免有损害社会和谐的利益失衡现象。当前，以村民群体为中心，以下2种情况值得关注。

1.1 城市失地贫民阶层的出现 部分城市对城中村改造的复杂性尤其是农民的有限理性和理财能力缺乏认识，为图省事，完全遵循村民一时的意愿，以不置换房屋和不参加社会保险为前提，实施纯粹的货币化补偿。譬如在X市，一家人当初虽然一次性可获得80余万元补偿，但是物价在不断上涨，自身又缺乏必要的就业技能，谋生日渐困难。有的不善经营、投资失误，有的挥霍赌博，折腾几年后所剩无几，沦为城市贫民。这些失落的货币安置户以生活困难为由四处上访闹事，要求进行重新安置[1]。在西部地区的L市，在城中村的征地价格虽高达50万元/667m2，由于有关部门层层收费，到村一级就只剩16万元左右，再经村集体提取基金，发到村民手中不足10万元。这与村民能接受的可维持合理生活水准的16～24万元/667m2存在较大差距。“无土地、无保障、无固定岗位、无一技之长”的农民成为新市民后问题丛生，给城市稳定带来严峻挑战。

1.2 城市寄生食利阶层的形成 “收收租子，玩玩鸟、打打麻将、聊聊闲天、看看光景”，中国社科院李培林研究员如是描写南方某城中村改造前的二世祖（纨绔子弟）。这是一种自发市场秩序下的状态。但若政府主导的城中村改造也批量制造超级富翁，则就令人难以理解了。Z市政府出台的《城中村改造管理办法》规定，对原宅基地上的3层以下（含3层）的合法建筑，被拆迁人选择产权调换的，可获得等面积的还建房安置。由于在制度上未对调换面积做适当的封顶处理，在房屋均价为8 000元/m2的Z市市区，多数村民获得的商品房竟然高达6套以上，10套以上的也不少见，而且另外享受村股份公司不菲的年度分红。他们生活的富足与悠闲，令绝大多数市民难以望其项背。在南方的G市，村里最大一户的置换面积达5 000m2，按市值计算超过5 000万元。S市的例子更令人咋舌。据报道，置换房屋面积最大的一个家族拥有约6 000多m2，而周边房价高达3万元/m2，原住民“身家过亿”的接近10个。一个人可以靠知识、技能和勤劳实现富裕梦想。例如科学家、著名运动员，相信极少有人对其巨额财富的合法性质疑。但靠土地一夜暴富，颠倒了传统意义上的致富模式和社会价值观念。从一些新闻媒体的报道来看，因城中村改造而生的城市寄生食利阶层给社区和谐带来的负面影响并不亚于失地贫民阶层。例如沿海城市的一些城中村刚改造完毕，打着各种理财幌子的公司便蜂拥而至，在附近安营扎寨，诱导村民从事可能倾家荡产的风险投资。这些公司管理者的心态是，村民的暴富本身就经不起正义尺子的检验，来此“分一羹”理所当然，不存在道德责难的问题。食利阶层现象会引导大量资金与人才从实体经济流向投机领域，动摇经济可持续发展的根基，同时使不良社会风气蔓延开来。

2 实体正义视角下城中村改造的应然利益分配

当前我国城中村的改造存在村集体自我开发、完全市场化的房地产商开发、政府开发等3种模式。城中村改造需要的投资巨大，动则上亿甚至10亿元以上。若缺少社会上的专业房地产开发商的参与，筹集资金无论对财政部门还是村集体来说都是巨大考验。如W市在2013年至2014年间启动改造的17个城中村，村均的挂牌交易价在19亿元以上。除财力窘迫外，改造还涉及到需要由政府出面解决的“村民转居民、村庄转社区、集体土地转国有土地、集体经济转股份制经济”等复杂问题，因此在实践中，“政府主导、市场运作、多主体共同协作”才是一种较为理想的模式。对利益的角逐也主要在村民、房地产开发商和政府之间展开。

2.1 实体正义的有关理论 正义是法律制度的首要美德，其可分为实体正义和程序正义。前者强调结果和目的意义上的权利与义务分配，后者强调过程性的权利和义务。历史上的哲学家、法学家们首先关注的是实体正义。在查士丁尼《民法大全》中，法学家乌尔庇安首创一个著名的定义：“正义乃是使每个人获得其应得的东西的永恒不变的意志。”柏拉图则认为正义存在于社会有机体各个部分之间的和谐关系之中，要求“各安其位，恪守本分”。亚里士多德从正义概念的分配含义指出：“正义是一种关注人与人之间关系的社会美德。相等的东西给予相等的人，不相等的东西给予不相等的人就是正义”[2]。亚里士多德明确反对绝对的平等，其隐含表达的意思是在分配问题上必须坚持权利与义务相一致的原则。斗转星移，“各得其分、各有其所”是至今仍是法学界的共识，至于到底什么是某一部分人应该得到的，分配的边界在何处，这是需要结合特定情境展开具体论证的。当然，正如法学家博登海默所言，“一个正义的社会秩序除了满足人们对平等待遇的需求外，还必须服务于人们的其他需求”，如现代社会中公民的最低生活保障诉求。

法律经济学主要以城中村改造行为的效率实现状态作为正义衡量的标准。其倡导的第一种结果为“帕累托改进”，即在没有使任何人境况变坏的前提下，使得至少一个人变得更好。对绝大多数城中村来说，只要进行精细化的设计与操作，帕累托改进是完全可以实现的，即开发商、政府、村民三赢。对单个村民来说，“帕累托改进”应该比较的是改造前的合法利益和改造后的合法利益，看是否有增值产生。由握手楼、贴面楼等违背城市规划的高密度建筑物所得的房屋出租收入，不能全视为“改造前的合法利益”。这是村民和政府的意见对立点之一。对此，有学者指出，“大量违法建造厂房、住房出租的农民，本身就不是弱势群体。他们拥地自重，获取巨额收入，已成为城市的土地权贵阶层，从严格意义上看已触犯法律”[3]。若村民把改造前的全部房屋出租收入视为合法利益，则很难实现其所理解的帕累托改进。按照前述的帕累托标准，利益的受损者可以拒绝任何变化，这对制定公共政策来说是一个明显的局限。于是，法律经济学也提倡第二种效率改进即“卡尔多-希克斯改进”，或称“潜在的帕累托改进”。这种改进允许存在受益者和受损者，但总收益额要大于总损失额，即存在净收益。而且，分配的主持者要想办法调拨一部分收益给受损者。由于现实条件限制，有一部分城中村的改造只能是“卡尔多-希克斯改进”，因此改造过程充满矛盾，道路极其坎坷，这要求首先要对各主体的正当利益进行识别[4]。

2.2 城中村改造中各方主体的应然利益目标 从我国相关法律上看，城市政府是公共利益的代表，履行城市公共行政管理和国有资产收益管理的双重职责。其应然的利益诉求为：通过改造行为提升城市形象；提高城市土地使用效率；为城市发展储备土地和积累资金；获取土地的部分增值收益。为此，政府不能回避矛盾，要将城中村的改造纳入城市规划，牵头做好利益关系的协调工作，力戒权力寻租行为。开发商是以营利为目的的企业法人，面对激烈的市场竞争，在项目开发中至少应获得行业的平均利润。开发商一般通过公开投标或竞争性谈判方式获取项目，因此它不应该把暴利作为自己的目标。城中村的改造不仅有一般房地产开发项目的商业性，还具有一定的政治性。开发商虽然不是承担公共职能的机构，但要依照《公司法》切实履行社会责任，要保证安置房的建设质量，配合政府和村民做好社区的重建，树立企业的亲民品牌。村民及村集体的正当利益诉求为：因为被动入城而转换身份，有权获得长远的社会保障；获得合理的土地与房屋补偿；改善居住环境；获得部分土地增值收益；参加政府提供的公益性技能培训，提升谋生能力[5]。

矛盾的焦点是巨大的土地增值收益的分配问题，是收归政府还是全归村民？抑或由二者共享？第一种观点认为，根据我国宪法规定，土地分为国家所有制和集体所有制，既然都是法定的所有权，则村民与村集体应按照《物权法》对被征土地享有完整的“占有、使用、收益、处分”权益，政府无权分得土地增值收益。民粹主义者们即持此立场，每当媒体报道城中村改造中的冲突事件时，他们总是以一副救世主的面孔出现，斥责政府和开发商的与民争利行为。第二种观点认为，农村土地的集体所有权从权能范围上讲不能和国家所有权相提并论。前者实际上在法律上是受到诸多限制的，如农村宅基地上的房子不能对集体成员以外的人出售，农用地不能随意改为非农用途，农村建设用地一般只能用于乡村公益事业和乡镇企业。若由政府批准使集体土地所有权的权能得以扩大，由此产生的额外收益不应由农民所有，因为这不是农民的法定的预期利益。按照国家主义者们的观点，政府只要依照《土地管理法》足额支付土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费即可，村民与村集体无权获得土地增值收益。国家主义者还指出，由于中国当下的农村土地实际上承载着社会保障功能，在改造完成后，政府当然要履行提供社会保障的义务。

“涨价归公”还是“涨价归私（农）”，国外政府也曾面临这个难题。英国工党政府曾于1947年至1953年间实行土地开发权国有化，即将土地全部增值收归国有，但很快遭遇到市场萎缩而不得不宣布放弃既定政策。我国多个城市的改造实践已表明，“完全的归公”会造成失地村民的生产与生活困难，进而影响社会稳定。“涨价归私（农）”会造成农民一夜暴富，这实际上是整个社会繁荣所导致的土地增值被极少数脱耕的农民占有所致。土地的增值与广大的在耕农民无关，这显然有失公允[6]。具体就某个城中村而言，地价剧增是政府开发行为及周边其他群体活动的正外部性所致，例如政府在附近花巨资修了道路、地铁、公园，开发商建起了大型商业中心，还有“大学城”学生群体的批量式消费行为。但是，正外部性的制造者无法通过税收或类似手段收回外溢的收益。实践中也很少看见政府对房屋出租环节进行征税。按照前述的“权利与义务相一致原则”、“各得其分原则”，政府当然有权获得增值收益。至于失地的村民，因其祖祖辈辈居住的土地是财富增值的载体，也有理由参与增值收益分配。总之，“公私分成”是一种正义的模式。

3 城中村改造中利益分配失衡的原因

城中村改造的最终方案，是政府、村民、开发商3方利益平衡的合约安排。各方的博弈越充分，参与越充分，则越可能接近正义的结果。政府的政策选择受制于不同利益群体的社会影响力，在分配利益时倾向于照顾那些具有较大影响力的利益集团，从而获得政治支持。失地贫民和暴富阶层这2种截然相反现象的出现，与相关主体的决策参与权未落实有关。

3.1 村民在决策中参与的不足 由于世世代代家庭个体经营的生产方式，农民在现实中很缺乏自己“组织起来”的能力，在个人的利益要求只有通过团队的渠道才能真正表达的现代社会里，农民缺乏业缘社团，往往使其利益得不到应有的维护[7]。村委会从理论上讲本是一个可以维护村民利益的有力组织，在当今语境下实际上存在着对基层行政机关的依赖性，往往同时面临维护村民利益和维护基层政府权威的尴尬境地。村干部既是“国家政权代理人”，又是“自治组织当家人”，行政化色彩的村委会难以发挥其应有的村民自治功能。在一些地方，村干部甚至沦为开发商、政府谋取不当之利的同伙，村内的干群矛盾突出，改造工作举步维艰。现实中矛盾重重的城中村改造，多数情形下缺乏除村干部外的群众参与，决策行为仍然是一种控制在极少数人范围内的“精英决策”。

3.2 外部社会力量对政府决策的监督缺位 对一些城市出现的食利阶层现象，可以定性为由于当地政府的不当决策所导致的国有资产收益的流失。美国著名经济学家、公共选择理论的代表人物布坎南曾指出，“政治学的传统是假设政府是代表公共利益的，政府官员和政治家的目标是社会利益的最大化。但这只是一种理论假设，政治领域的官员和经济领域的商人一样，都以追求自身利益最大化为目标。政府官员的行为不一定总是符合公共利益。”特定环境下的城市官员可能会置公共利益不顾，选择最有利于自己升迁发展的目标函数，比如基于对信访工作考核的顾虑，以“维稳为第一任务”，在公益与私益冲突时，做出不必要的妥协，使正义的天平失衡。为抑制“政府失灵”现象，布坎南主张通过规则对政府权力进行严格约束，提高决策过程的民主性和公开性。笔者对食利阶层现象突出的一些城市进行了考察，发现了共同的特点：尽管城中村的改造事关公共利益，却没有一例引入社会公众代表参与决策，以举行听证会、发布公示公告等形式接受外界监督。城中村的改造是3方利益集团的博弈，无论是以公权力自居的政府，还是代表资本逐利的开发商、及面临改造的村庄和村民，都难以让他方真正信服。社会力量（非村民身份的市民代表、专家学者）的参与除了可履行监督职责外，还可实现居中裁判功能，缓解压力，促使3方接受博弈的结果。社会力量参与公共决策在国外比较普遍。以美国城市规划为例，法律详细规定了不同阶段中工作参与的方式：在规划制定阶段有公众咨询委员会、民意调查、街区工会委员会等；在设计和选择方案阶段有公众投票、参与设计、公众讨论会、通过媒体投票等方式；在实施阶段雇佣公众代表到官方机构工作[8]。

4 程序正义视角下的利益分配制度构建

程序正义是必要的正义。正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现。实践中，政府出台的合理分配政策也往往遭到村民们抵制，这与长期以来的“重实体、轻程序”做法有关。由于各方对正义概念的理解存在偏差，利益分配的实体处理问题实际上是极其复杂的，故在分配制度构建时要以正当法律程序原则为指导，重点从程序上规范利益分配行为。

4.1 正当法律程序 “正当法律程序”可追溯至英国古老的自然公正原则，其最初有2项含义：“自己不做自己的法官，对他人做出不利行为要事先告知、说明理由和听取申辩”。正当法律程序早期主要适用于刑事处罚及相关领域，后来拓展到行政行为及其他各种有公权力身影的行为，如高校对学生的处分行为。20世纪中期以后，公开、透明和公众参与在正当法律程序中越来越占有重要地位。50多个国家和地区陆续制定了《信息公开法》和与美国《阳光下的政府法》类似的透明政府法。公开、透明和公众参与已经成为现代正当法律程序中的不可或缺的内容[9]。德国著名社会学家哈贝马斯也认为，任何正义或代表正义的任何价值，都只能是合法程序的产物。没有合法程序的东西都是非正义的，正义理论的中心任务就是寻找一种能够产生和保证正义的合法程序。他特别强调，只有经过理性商谈这种合法程序而形成的正义才算是真正的正义[10]。

4.2 对分配程序规则的建议 从信息获取的角度来看，村民、社会公众相对于开发商和政府而言处于明显的劣势地位。因此，要重点保护他们的参与权。第一，城中村改造方案公布前，必须通过各种方式征求村民、社区代表及专家学者的意见。鼓励由社会上的第三方组织提出改造方案草案。第二，城中村改造方案草案公布后，应设置一定时间的异议期，听取各利益主体的意见。第三，城中村改造方案经听证后方产生效力。听证会参加人包括：村民代表、村干部代表、开发商代表、政府部门代表、专家学者代表、市民代表。其中，专家学者代表和市民代表属于外部社会力量，能以一种更为公正的立场审视城中村改造的利益纠纷。因此，他们在人数上要占足够的比例。第四，要明确司法机关对改造方案的最终裁决权。司法审查的重点是分配中的程序规则是否得到遵循。第五，建议在改造开始前就设立一种由村民、村干部、开发商、政府、市民等各方代表组成的协调机构，搭建博弈平台，开展理性对话。

5 结语

未来20a，城市化仍是中国社会变迁的主旋律。对城中村的改造是政府获得城市发展空间的重要渠道。政府在主导改造时对利益分配的复杂性应有高度认识。无论失地贫民阶层，还是寄生食利阶层的出现，都是城中村改造的失败。地方权力机关要加强立法工作，捍卫分配上的正义，抑制城市社会阶层的割裂。

参考文献

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（责编：徐焕斗）