美国TPP战略动因及对中国的影响分析

俞顺洪

[摘 要]跨太平洋伙伴关系协议（TPP）由美国主导，呈现开放性、高质量、扩张型的区域一体化推进方式等主要特征。美国推行TPP战略是为了追求未来国际经济规则制定的主导权。美国处于实力下降期，通过TPP先确立国际经济规则符合自身利益。在TPP压力下，中国面临加入和区域合作战略调整等问题。目前中国正处于实力上升期，不是加入的最佳时机；应稳妥推进东亚区域一体化合作，并做好国内各项体制改革的准备。

[关键词]TPP；动因；国际经济规则

[中图分类号]F744 [文献标识码]A [文章编号]2095-3283（2015）06-0035-04

跨太平洋伙伴关系协议（TPP）的前身是跨太平洋战略经济伙伴关系协定，由新加坡、新西兰、智利和文莱四国于2005年发起；2008年美国加入后主导了TPP谈判进程，TPP成为亚太地区最有影响力的一个区域协定。TPP现有成员12个，分别是澳大利亚、文莱、智利、马来西亚、新西兰、秘鲁、新加坡、美国、越南、日本、墨西哥、加拿大。目前，TPP成员国占全球GDP的40%，世界贸易的50%，全球海外直接投资的30%；谈判达成后，TPP将成为世界最大的自由贸易区，对东亚一体化进程和中国将产生重要影响。

一、美国TPP战略的动机

了解美国TPP战略的动机，关系到对TPP性质及发展前景的判断，更关系到对中国可能带来的潜在影响。

（一）实现美国出口翻番是目标之一，但不是主要目标

2008年美国加入TPP之际，正值次贷危机，美国出口额大幅下降，失业率上升。奥巴马政府提出了“五年出口翻番”的目标。亚太地区一直是美国的主要出口市场。2012年，美国对亚太地区的出口额为5550亿美元，为美国国内创造了大约280万个就业机会。虽然美国对亚太地区出口总额呈增长态势，但所占份额却是下降的。TPP这一新贸易议程，有助于美国企业获得亚洲市场准入机会，促进美国产品出口，分享亚洲经济高速增长的收益。但出口翻番应该不是美国的主要目标，因为美国的出口翻番战略跨越时间是2009-2014年，而TPP原计划要到2015年才完成谈判。

（二）争夺未来国际经济规则主导权是最主要目标

1.一国能够通过区域经济合作组织获得国际经济规则主导权

国际经济规则的确立能促进商品和生产要素的国际流动，实现资源优化配置，提升各国福利。但在制定过程中，主导国还可以获得额外收益。20世纪90年代之前，以GATT/WTO为核心的多边机制一直是国际经济规则形成的主要平台。但是多哈回合谈判一直难产，导致现在的国际经济规则难以适应商品与生产要素跨国流动的要求。国际经济规则主导权的竞争舞台逐渐转向以区域协定为主体的区域机制。20世纪90年代以后，欧盟、北美自由贸易区、南锥共同体、东盟、海合会等后面都有大国的影子。大西洋两岸的一体化实际进程和计划时间高度吻合，充分说明了美国和德法等国通过区域经济组织对国际经济规则的主导权展开竞争。20世纪80年代以前，世界还是美、日、欧三足鼎立的经济格局。但是由于日本在其后没有参与和形成以自己为中心的强大区域一体化组织，导致日本在此之后的国际经济事务中的影响力变得越来越弱。另外，大国间难有区域贸易协定（美日欧、中日、美国和巴西等），也反证了大国开展区域经济合作的主要动机在于争夺制定国际经济规则的主导权。

2.美国存在丧失亚太经济规则主导权的风险

第一，经济实力处于下降期，市场规模被赶超。国际贸易和国际金融是国际经济关系中的主要内容，能向世界提供多大的出口市场，是一国获得国际经济规则主导权的重要影响因素，在当前世界各国生产普遍过剩的背景下更是如此。历史上英国和美国的主导权更替就是由于美国比英国为世界提供了更大的市场；欧洲国家通过区域一体化克服了单一国家市场规模较小的局限，在国际经济规则主导权上对美国构成了挑战。21世纪以来，随着美国实力削弱和中国经济崛起，美国市场大国地位很快会被中国赶超。事实上，2013年中国进出口额达4.16万亿美元，在货物贸易方面已超越美国成为全球最大的贸易国。

第二，东亚一体化进程未包括美国。目前东亚形成了以东盟为核心、中国为主要推手的10+X合作机制；中日韩三个大国也走上了制度化的区域合作轨道；“东亚共同体”概念提出后成为东亚国家的共识。同时，东亚双边货币互换网络机制稳步发展，亚洲区域外汇储备库成立，亚洲货币合作在扎实推进。上述东亚一体化进程，美国都被排除在外。美国一贯积极倡导和支持的是APEC，但是由于成员国间在经济社会制度、经济发展水平、历史文化传统、意识形态和价值观等方面存在巨大差异及合作机制缺乏约束力等原因，APEC在贸易和投资自由化方面的进展有限，最终形成有约束力的亚太自由贸易区（FTAAP）也非常困难。

东亚区域一体化进程缺少美国的参与，意味着美国在东亚失去了规则制定的影响力。一直以来，阻止亚洲形成统一的贸易集团是美国贸易政策的重要目标。为了防范另外一个新“欧盟”的出现对自己构成威胁，深感处于实力下降期的美国急于在亚太地区先制定一个有利于自身的游戏规则，力图通过TPP将亚洲尤其是东亚区域经济合作纳入到亚太区域一体化进程中。

所以说，美国TPP战略谋求更多的应该是国际经济新规则的主导权，试图在美国经济规模被中国赶超之前，确立好新的国际经济规则体系。毕竟，在核武时代，大国之间发生战争的可能性越来越小，大国竞争日益演化为国际规则主导权的竞争。

二、TPP的特点

其实，TPP呈现的特点也反映了美国的主要动机是为了国际经济规则主导权。

（一）从内容看，TPP有两个主要特征

一是开放性。只要满足TPP的进入门槛，APEC 成员和“其他国家”都可以自由选择加入。二是高质量。除完全削除关税，实现货物贸易和投资自由化等传统领域外，还要求具有统一的知识产权保护规则、环境保护规则、竞争政策、劳工标准等。开放性说明了美国并不满足于在几个国家间推行这些经济规则，TPP只是美国通往更大的亚太自由贸易区（FTAAP）的“入口”；“高标准和高质量”则体现了美国的利益。美国已明确表示要用TPP条款作为与其他国家谈判自由贸易协定的“范本”，并可能用TPP标准来重新整合已有的FTA。这都充分说明美国拟借TPP重新构建新世纪国际贸易和投资规则，进而将国际经贸规则制定权转为全球经贸霸权。endprint

（二）从区域一体化推进方式看，区域经济一体化主要有两种推进方式，即合并和扩张

前者的代表是东亚一体化安排，通过“10+X”和中日韩自贸区等各种次区域和双边协定，最后整合成区域协定；后者代表则是TPP，一开始成员少，通过设立高标准的进入门槛，慢慢吸收成员加入。力量对比的变化是中美两国采取不同方式的原因。一般而言，处于实力上升期的国家青睐合并方式。它不会急于在大范围内确立经济规则，而更希望在将来实力更强时签订大范围的区域贸易协定，因为将来对于经济规则制定的话语权更大。处于实力下降期的国家刚好相反，更偏好扩张方式，先确立符合自身利益的高标准的经济规则，再一个个吸纳新成员。美国搞TPP的目的就是为了让中国加入，让中国接受新的贸易和投资规则，锁定中国“世界工厂”的低端制造业地位。

三、美国TPP战略对我国的影响

（一）贸易方面

1.冲击外贸额。中国经济对外贸易依存度高，目前我国进出口总额的75%来自亚太地区。TPP达成将对中国形成贸易和投资转移效应，出口和FDI缩减。一直以来，外资企业进出口占中国进出口总量的半壁江山，对中国外贸发展起着至关重要的作用。近年来，随着中国人工成本的上升，很多低端加工业已转移到其他成本相对更低的亚太国家，如越南、墨西哥等。在我国大部分企业的产业升级尚未完成，生产技术没有得到根本性提升的背景下，投资转移对中国外贸造成的冲击将更严重。

2.冲击现行贸易制度和规则。TPP是新世纪自由贸易协定的标杆，包括农业和服务业更加开放、环境和劳工标准的强化、国企经营约束的加大等，体现了深度一体化。这些高标准规则的实施，将加快我国各领域的开放步伐。上海自由贸易试验区正在实施的通关便利、准入前国民待遇和负面清单等各种开放政策的实施就是一大体现。

（二）区域合作战略方面

中国区域经济合作战略的核心是周边区域，十八届三中全会指出要“以周边为基础加快实施自由贸易区战略”，“形成面向全球的高标准自由贸易区网络”。TPP 的发展将使中国在世界范围内，尤其在东亚地区FTA的发展进程面临更为严峻的挑战。

1.TPP减缓了中国FTA战略布局进度。中国与现TPP谈判国或已签有协定（新加坡、新西兰、智利和秘鲁等），或正在谈判（澳大利亚、日本等）。包括政府和民间的谈判资源转向TPP，直接影响到目前正在落实或者正在建设中的中国FTA 战略布局进度。同时，由于TPP协定的高标准，可能会加大FTA谈判国在环境、劳工和知识产权等原来被作为例外暂时搁置方面的要价，增加中国与这些国家的FTA建设难度。

2.TPP可能会架空中国目前参与的各个东亚一体化制度安排。目前中国在亚洲参与了多个自由贸易协定，随着TPP的不断壮大，这些机制甚至APEC都极可能被代替，东亚地区将会更加分化。东亚一些发展中国家本来就对中国的崛起心存疑虑，美国可以安全因素为诱饵吸引更多的东亚国家加入TPP，这进一步降低了东亚国家对“10+X”等各种机制的需求，东亚一体化向心力减弱。目前文莱、马来西亚、新加坡、越南和日本都已参加TPP谈判，韩国、菲律宾、老挝和泰国也都已表达了加入TPP的意愿。

一直以来，东盟通过“10+X”机制主导着东亚一体化的进程。但是随着越来越多的东盟国家加入TPP，会分化东盟的凝聚力。过去十年中国所致力推动的东亚区域经济合作进程有可能因此而发生逆转。本来，中国通过参与一系列合作机制如“10 + 1”、“10 + 3”、中日韩领导人峰会和东亚峰会等，越来越凸显出在东亚区域合作和一体化进程中的地位和话语权。美国的TPP战略打乱了中国现有的FTA战略进程和一体化推进方式（合并方式），严重影响中国在下一代贸易和投资规则中的主导权。

3.中国未来区域经济合作战略的选择以及对亚洲区域经济合作的发展方向。未来亚太一体化规则的出现将在东亚一体化进程和TPP进程的竞争中产生。一方面，TPP会增强中国领导人推进东亚一体化的决心，今后中国与美国在东亚地区争夺盟友和建立贸易集团的斗争更加激烈。但另一方面，今后中国区域经济合作重心也可能会从东亚调整至亚太区域。这不符合中国的利益。因为目前在和美国争夺国际经济规则主导权的博弈中，由于经济实力的差距，中国并不占上风。

四、中国的选择和对策建议

（一）加入问题

中国是美国制造业、农业和服务业的主要市场，离开中国，即使TPP达成，美国出口额也不会根本性增加，贸易逆差不会出现明显好转。因此，美国是欢迎中国加入“高标准、高质量”的TPP的。中国不是TPP成员，目前也未透露出加入的意愿。中国加入TPP能有效地扩大出口；较早加入也能在新的经济规则制定中获得一定的发言权。但是，基于以下几个原因，目前不是加入TPP的最佳时机。

1.TPP没有构成实质威胁。第一，TPP谈判技术议题和标准过高，短时间内不会达成。TPP谈判取得了一些实质性进展，但成员间经济差异大，在农产品（日本、加拿大、新西兰和美国之间）、纺织品（越南与美国之间）、知识产权（智利、秘鲁、越南、文莱、澳大利亚、新西兰和美国之间）、政府采购（美国、新加坡、澳大利亚与新西兰、文莱、智利之间）、劳工和环境条款（美国与其他国之间）、国有企业（国企众多的新加坡、越南、马来西亚和美国之间）等议题上，各国分歧严重，博弈过程将是漫长的。而且，TPP进程受政府主导，缺乏市场力量的参与，中短期看前景不明朗。第二，中国已经与智利、新加坡、新西兰、越南、文莱等TPP谈判国签署了FTA，部分缓冲了TPP谈判达成时的贸易和投资转移风险。

2.加入TPP存在现实困难。中国现行的政治和经济制度不能适应TPP规则。目前TPP谈判国经济发展水平较高，基本上是发达国家或中等发达国家，且各国间的平均关税率已经很低，对过渡到最终零关税的贸易完全自由化目标有着一定基础。中国不仅在贸易完全自由化上存在压力，在知识产权、劳工和环境、国有条款等方面与TPP规则标准的差距更大。同时还面临台湾问题、中国的市场经济地位是否被美国承认、中美两国的政治互信、美国一贯奉行的对华高科技产品的出口限制以及南海问题等。而且，申请加入TPP，需要和现有12个成员国进行双边磋商，取得同意。按照TPP目前进程，TPP已进行了多轮实质性谈判，中国几乎不可能在TPP谈判完成之前加入谈判。endprint

3.如果现在就选择加入，将使东亚经济合作前功尽弃。现在亚太地区的一体化方式竞争中，TPP将会提早胜出，中国乃至东亚地区将丧失未来亚太地区经济规则的主导权。目前中国处于实力上升期，不是加入TPP的最佳时机，应在国际影响力大大超过美国时再考虑加入TPP。

（二）应对策略

1.区域合作战略方面

第一，对于东亚和中国比较合意的亚太一体化路径应该是坚持合并方式，先东亚后亚太，而非一开始就被动加入TPP；采取分而治之策略，巩固中国与东盟、智利、澳大利亚和新西兰的经贸合作关系，获取轮轴国收益。由于美国不会和中国签订FTA（都是大国，都想谋求经济规则主导权），因此与TPP成员国签订自由贸易协定起到的对冲作用有限。今后区域一体化重点是：东亚地区的双边、次区域和区域合作，重中之重是推进中日韩合作。具体而言，加强现有的论坛与磋商机制。积极推动中日韩、10+3合作机制。深化各个领域的实质性功能性合作，如统合三个不同的“东盟+1”原产地规定，签订技术标准和检疫合作协议，海关通关便利协议等。

第二，深化对东盟主导权的认识。东亚经济合作需要强有力的区域领导者和推动力来打破格局，协调参与各方利益。虽然仅依靠东盟“小马拉大车”来推进东亚区域经济合作已显得力不从心，但是目前东亚的现实情况还不允许中国承担起区域领导权之责，日本则没有意愿。所以应坚持以“10+X”作为目前东亚区域合作的基础，维护东盟在该机制中扮演的核心地位，使其专注于东亚一体化建设，打消日本和东盟国家的防范心理。长期而言，中国最有可能承担起东亚区域一体化的主导权。中国能提供区域化市场这一稀缺公共物品，带动区域内其他国家，影响和改变它们的决策。

第三，正视美国因素在东亚地区的长期存在。TPP使得东亚区域经济合作进程中的美国因素进一步强化，东亚区域经济合作再也绕不开美国。今后要加强中美区域合作的沟通与对话，增进双方彼此政策的透明度，寻求共识，弥合分歧。可以在“10+X”、RCEP等东亚合作机制中吸收美国为观察员国。在东亚一体化后把美国纳入，最终实现亚太自贸区。这对东亚和中国而言是最优的路径选择，在其间充分参与并主导了国际经济规则的制定。

2.国内政策方面

第一，扩大内需。长期看，扩大内需是克服TPP负面影响的根本出路。今后要改变长期以来经济增长对净出口的过度依赖。做好加入TPP的各项准备工作，积极进行改革。太平洋两岸的一体化方式之争尚不知谁能胜出。中国应做两手准备。在TPP压力下，推动中国的经济体制乃至政治体制改革。与之前的WTO、FTA等自由贸易协定相比，TPP更加强调规则。事实上，在环境、劳工、国企、服务贸易、知识产权等条款方面，TPP规则与我国调结构、促改革具有一定的同向性。因此，要深化改革，打破垄断，加快转变政府职能，构建更加完善的社会主义市场经济体制；进一步完善贸易政策和管制措施，培育现代服务业竞争力，加强环境保护和生态文明建设，健全劳工保护体系，实行更严格的知识产权保护制度。

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（责任编辑：马 琳）endprint