乡村治理现代化的由来与出路

□肖立辉

推进乡村治理现代化笔谈

乡村治理现代化的由来与出路

□肖立辉

编者按：党的十八届三中、四中全会召开以来，国家治理现代化和依法治国等成为各界研讨的热点。近期，中共绍兴市委在绍兴市上虞区举行了2014年乡村治理现代化高峰论坛，来自全国和浙江的数十位专家学者参加了论坛。会上各位专家围绕如何坚持和发展“枫桥经验”、推进乡村治理现代化，踊跃发言，建言献策。本刊特选择部分专家学者关于推进乡村治理现代化的论文进行笔谈，以期对推进乡村治理现代化进程有所裨益。

在我国，乡村社会正在经历从传统治理到现代治理的转变，乡村治理现代化是这个转变的长远目标。

一

乡村社会的传统治理与我国长期存在的超稳定社会结构有关。这个超稳定社会结构由乡绅、家族、乡约地保等共同维持。几千年传统中国虽有王朝更替但无结构变换，其历史之谜就是皇权和绅权的精巧配置、良性互动，从共存到共治。①北京市历史学会主编：《吴晗史学论著选集》（第二卷），北京：人民出版社，1986年版，第565页。的确，乡村社会既是皇权统治的最下端，同时又是乡村社会自发生成超稳定秩序的重要场域，一头勾连着以皇权为中心的官僚体系，一头勾连着以绅权为中心的乡村治理体系。大量乡村知识分子活跃在乡村社会的各种场合，诸如修桥、铺路这样的公共事务离不开乡绅的积极奔走。此为其一。其二，有庞大而有序的家族网络，以血缘为基础、以族产族谱宗祠为载体的家族，对外维护本族的共同利益，协商与其他家族的关系；对内解决族内的利益纠纷，维持本族的团结和秩序。在家族网络中，族长的权威对于一个家族的兴衰至关重要，其道德、品性直接关乎整个家族在特定区域内的声誉，各家族之间的此消彼长构成了乡村社会发展史的重要内容。其三，乡约地保是乡村治理的实际组织者、实施者，按照传统社会“编户齐民”的治村措施，10户为1甲，10甲为1保，保甲长是“役”而不是“官”，充其量是“职役”，是为基层政府跑腿的“苦差事”。总体来说，乡村社会的传统治理是乡绅、族长、保甲长共同参与的多方共治。这种情境一直延续到民国时期。

新中国成立以后，中国共产党延续过去的革命政策，继续打击土豪劣绅、清算族权，一大批保甲长、族长以及有劣迹的乡绅、地主受到打击，族田充公、族谱被烧，这一系列政治运动使支撑乡村治理的传统社会结构发生了根本性的变化。以村级组织（党支部与生产队）为基础的地缘共同体取代了以家族网络为基础的血缘共同体，占据了主导地位。②王晓毅：《血缘与地缘》，杭州：浙江人民出版社，1993年版，第73页。一批出身贫寒的农村中下层劳动者“翻身”做了国家的主人，成为乡村治理的新一代精英层。由于众所周知的原因，“阶级斗争为纲”的治国方略使乡村治理打上了深深的阶级烙印，人民公社体制也使得农村的每一位社会成员成为“人民公社—生产大队—生产小队”治理链条中的“螺丝钉”，集体化的农民过着集体生产、集体分配的生活。改革开放后在农村推行的家庭联产承包责任制使“集体化”的农民逆转为“原子化”的农民，一家一户的分散的农业生产和松散的农村社会联系极大地改变了乡村治理的面貌。1992年经济市场化的改革和1998年村民自治试行期的结束，使乡村治理出现了新的特点，即乡村关系中虽然延续了乡镇党委对农村党支部的领导，但乡镇政府与村委会的关系则变成了指导与被指导的关系，那么乡村的权力边界如何划分和规范将成为乡村治理的绕不开的问题，此为其一。其二，农村党支部与村委会的关系，即俗称的“两委”关系，是村级组织中两个最为重要的基层组织。不管是革命年代、建设时期，还是改革时期，不管是局部执政，还是全国执政，中国共产党始终强调党的基层组织在农村社会的领导核心作用。基层党组织的领导权与基层群众自治组织（村委会）的自治权的边界如何确立，是影响乡村治理绩效的重要问题。①肖立辉：《扩大基层民主需妥善处理六个关系》，《中国党政干部论坛》，2012年第6期。其三，改革开放之后特别是市场经济在农村兴起之后，日益复兴的家族网络、承担着不同职能的大量社会组织正在深刻地影响着乡村治理的面貌。与传统社会的乡村治理相比，当下农村由乡镇政权组织、乡村党组织、村民委员会、集体经济组织、群团组织，以及新社会组织、新经济组织、无形的家族网络等诸多要素共同承担着治理的功能。

二

新的形势要求乡村社会确立治理目标、更新治理手段、整合治理要素。就治理目标而言，乡村治理现代化应该是一个不错的选择。这里提到的乡村治理现代化，是国家治理体系与治理能力现代化在农村得以实现的重要组成部分，也是基层社会治理法治化的必然要求。国家治理体系和治理能力现代化，是我们国家的第五个现代化，前四个现代化是工业现代化、农业现代化、国防现代化、科学技术现代化，这四个现代化属于器物层面的现代化，而第五个现代化则属于制度层面的现代化。制度层面的现代化，既包括制度体系本身的现代化，也包括制度执行力的现代化。构成乡村治理现代化的指标体系至少应包括以下几个内容：

一是科学化，即乡村治理应该遵循一定的客观规律，按照乡村社会发展的规律进行制度设计。科学化最重要的一点，就是乡村治理的结构科学，各组织间的边界清晰、运行顺畅。农村发展中出现的不良现象很大程度上是由于治理结构本身不合理、不科学造成的。

二是民主化，不管是党内的基层组织，还是农村的村民自治，都要坚持以人为本，突出强调党员群众的主体性，充分发挥党员群众的自主性，体现党员群众的当家作主。为此，应健全民主制度，丰富民主形式，扩大党员群众的有序参与，充分保障党员群众的合法权益。在治理过程中，特别强调党员群众对选举、协商、决策、执行、监督的参与，并且这些参与必须是有效的。党内民主和人民民主的目的都是为了丰富当代中国社会主义民主政治的内容与形式，保证党员群众的民主权利，实现社会的和谐发展。②肖立辉：《扩大基层民主需妥善处理六个关系》，《中国党政干部论坛》，2012年第6期。

三是制度化，即乡村治理不能仅仅停留在做法层面、经验层面，应该提升为制度，至少应该提升为本行政辖区内的给予广泛遵守的规则和程序。为了避免乡村辖区内的领导人“人走政息”，保证治理措施的连续性，必须对乡村治理的创新性做法制度化，只有制度化，才能具有根本性、长期性、全局性，才能对乡村治理具有稳定的预期。

四是法治化。党的十八届四中全会强调，要推进社会主义民主政治的法治化，推进基层社会治理的法治化。在实现乡村治理现代化时，必须遵守国家宪法法律、行政法规、部门规章、地方性法规，比如宪法第111条关于村民委员会的性质的规定，还比如现行的村民委员会组织法、各省通过的村民委员会组织法实施办法以及村民委员会选举办法，还要遵守由各村自行制定的村民自治章程、村规民约。如果是党员特别是党员领导干部，还要遵守党内法规的有关规定。通过国家法律和党内法规来为乡村治理提供法治保障。

五是理性化。这里的理性，主要是乡村治理主体的行为理性，特别是基层群众参与乡村治理的行为理性。改革开放以后，分散化、原子化的农民在市场经济的熏陶下，追逐自身利益、小团体利益、短期利益，甚至为了实现个人利益而不惜损害集体利益，这样的现象在部分农村都能够找到。在个体利益与集体利益的关系问题上，在个体理性和集体理性的关系问题上，能不能走出一条既尊重和保证个体利益和个体理性，同时又能够实现集体利益和集体理性的道路，将是乡村治理现代化不得不面临的重要问题。

六是标准化。乡村治理现代化是较高的发展目标，实现乡村治理的现代化也就意味着乡村治理的举措比较成熟、比较完善、比较定型，成熟完善定型的标志就是一整套乡村治理的方案是标准的，是可以持续性，是可以复制的，是可以推广的。因此，对于乡村治理的制度设计者应该根据治理目标尽可能地设计标准化的方案。

七是信息化。随着互联网的发展，越来越多的基层群众开始接触网络、使用网络，特别是像手机这样的移动终端的充分使用，使广大村民生活在互联网络之中。遇事找网，成为互联网思维的必然结果。包括乡村治理在内的国家各个领域的治理都应该信息化、数字化、网络化。

三

为了实现乡村治理现代化，一些农村进行了可贵的探索。比如，四川省彭州市运用信息化的手段推行“村务民心通”工程，将村级事务民主治理、涉农惠民政策贯彻执行、集体经济运行、基层干部行权、基层社会服务等内容整合成一个综合性的服务平台和廉政风险防控平台，引入现代信息技术手段，真正实现了基层行权行为规范化、民主化、阳光化。还比如，四川省大邑县推行“四组织一平台”建设，将党组织、自治组织、集体组织、社会组织和基层公共服务平台整合起来，提供了为基层群众服务的一揽子解决方案。再比如，浙江省绍兴市则专门设立乡村治理现代化实验区，在实验区辖区内推行一整套治理方案，统一规划、统一实施。

在调研中发现，绍兴实验区的改革并不是单兵突进的，而是整体推进的。党的组织、基层群众自治、集体经济组织、社会组织、群团组织都在基层治理网络中发挥着各自的职责，其中党组织发挥领导核心作用，起着总揽全局、协调各方的作用。从乡村建设的内容来看，经济建设、政治建设、社会建设、文化建设、生态文明建设、党的建设六个方面同步推进。从乡村治理的总体格局来看，党的领导、政府的组织实施、社会组织的协同、公众的有序参与、法治政策的保障各方面的多元治理，使得绍兴市的乡村治理具有了体系化的特点。此为其一。

其二，乡村治理现代化应借助传统政治资源。乡绅是乡村社会传统治理的优势资源。新中国成立后的历次政治运动对乡绅阶层的冲击较大。改革开放以后，农村通过高考选拔体制走出了一批精英，本地培养了一批懂文化的精英，还有在外经商或者从政形成了一批精英。如何发挥这些精英的积极作用服务于乡村治理？绍兴市在实验区大力推行乡贤文化，由招“越商”改为招“越贤”，由“商”到“贤”一字之差，反映出绍兴治理理念的更新，从而形成了城市反哺农村、工业反哺农业、乡贤反哺乡民三位一体的良好格局。

其三，乡村治理现代化应充分发挥现有的政治体制的优势。当代中国政治体制坚持党的领导与执政，坚持人民大会制度，坚持多党合作和政治协商制度，坚持基层群众自治制度。在推进乡村治理现代化过程中，发挥这些体制的优势，就是要发挥人大政协的组织优势，发挥人大代表政协委员的个体优势，支持基层群众的自主性参与，使政党与政府、政府与社会良性互动。为此，应将人大政协有机地嵌入到现有的乡村治理体系中，通过党的领导和执政，将各类基层组织的正能量发挥出来，实现新形势下的乡村多元共治。

作者肖立辉，男，中共中央党校政法部教授，政治学理论教研室主任，博士生导师（北京100091）。