农村低保和扶贫对象动态管理机制研究

杜毅　肖云

摘要：最低生活保障与扶贫开发是新时期我国农村两项重要的社会救助政策，如何实现贫困对象的动态管理是目前制约两项制度顺利实施的一大难题。对重庆市贫困地区的调研表明，农村贫困对象识别存在偏差，贫困对象分类不够明确，扶持措施缺乏针对性；“福利依赖”和“贫困陷阱”现象突出，受助人口退出难；部门之间缺乏协作与联动，扶贫资源供给分散。应基于贫困对象识别机制、贫困对象分类救助机制、贫困对象自身“造血”机制、动态考核与退出机制和部门联动与资源整合机制构建科学高效的农村低保和扶贫对象动态管理系统，对贫困对象进行科学、规范管理，实现“应保尽保、应扶尽扶、应退尽退”的目标，提高两项制度的运行效率，维护制度的公平性。

关键词：农村最低活保障；扶贫开发；贫困对象识别；福利依赖；贫困陷阱；分类救助；救助退出机制；扶贫资源

中图分类号：F323.89；D422.7文献标志码：A文章编号：16748131（2015）04002110

一、导言

最低生活保障，是指国家和社会为生活在最低生活保障线以下的社会成员提供满足最低生活需要的物质帮助的一种社会救助制度安排（郑功成，2005）。最低生活保障被喻为社会的“稳定器”和最后一道“安全网”。扶贫开发是国家和社会通过包括政策、资金、物资、技术、信息、就业等方面的外部投入，对贫困地区的经济运行进行调整、优化，在此基础上实现贫困地区经济的良性增长，进而缓解贫困地区的贫困，促使贫困对象逐渐摆脱贫困的政策体系（陈良瑾，2009）。我国农村扶贫工作起步于改革开放初期，至今已走过三十多年的历程。2007年中央1号文件明确提出要在全国范围内建立农村最低生活保障制度（以下简称农村低保），标志着我国农村扶贫工作进入了开发扶贫和生活救助“两轮驱动”的新阶段。

几年来的实践表明，两项制度（农村低保和扶贫开发）对缓解和消除农村贫困起到了巨大作用。但由于两项制度实施的时间较短，加之我国农村贫困问题的严峻性，诸多政策和措施还处于探索阶段，两项制度在实际运行中难免会暴露出一些问题和不足。其中，如何有效地对贫困对象进行动态管理成为影响制度公平和制约其顺利实施的一大难题。鉴于此，国务院于2009年发布了《关于开展农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接试点工作的通知》，2010年转发扶贫办等部门《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接扩大试点工作意见的通知》，2012年又公布了《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》，先后指出要进一步加强农村低保和扶贫开发工作，将农村低保与扶贫开发有效衔接，尤其强调要加强对贫困对象的动态管理，实现贫困对象的有进、有出，实现“应保尽保、应扶尽扶、应退尽退”的目标。2014年2月21日，中华人民共和国国务院令第649号公布了《社会救助暂行办法》，从法律上确立了社会救助的地位作用、基本原则、主体责任、制度安排、基本程序等，明确了社会救助行为规范，是社会救助事业发展新的里程碑，也为实现贫困对象动态管理提供了更权威、更可靠的制度保障。

重庆市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，其最大的特点是大城市与大农村并存，城市较发达而农村普遍落后，农村贫困问题仍然十分严峻，到目前尚有14个国家级贫困县重庆市14个国家贫困县包括城口县、巫溪县、巫山县、奉节县、云阳县、开县、万州区、秀山县、黔江区、酉阳县、彭水县、石柱县、武隆县、丰都县（参见http：//www.cpad.gov.cn.）。 。重庆市政府于2006年颁布了《重庆市人民政府关于全面建立农村居民最低生活保障制度的意见》，市民政局于2009年颁布了《重庆市城乡居民最低生活保障动态管理规范（试行）》，市扶贫办于2010年下发了《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接工作实施意见的通知》，先后就如何推进农村低保工作以及抓好两项制度的有效衔接，做出了具体规定，也明确提出要加强对低保和扶贫对象的动态管理。关于如何做好对农村低保和扶贫开发对象的动态管理工作，重庆市在制度和措施方面都进行了有益的探索，取得了一定的成效。如部分区县民政部门根据当地农村具体情况，出台了贫困对象家庭收入核算办法，具有很强的可操作性；在加强部门联动方面，一些地方通过建立部门联动机制，整合资源，协同配合，效果较好。但同时也面临诸多问题和挑战，如：两项制度由于衔接不够缺乏对贫困对象的同步调整，一些地方对贫困对象的定期考核还流于形式，受助人口退出保障难致使“贫困陷阱”和“福利依赖”现象难以根除，等等。这些问题不及时解决，就会削弱制度的公平性，降低两项制度的运行效率。因此需要深入探讨，找到切实可行的应对之策。

本课题组以重庆市农村居民为调查对象，于2013年至2014年深入重庆各区县开展问卷调查和个案访谈。在实地调研前，课题组成员经过多次会议讨论，研究确定调查思路，对调查员进行了培训，并在正式调查之前对问卷进行了试调查。本次问卷调查采取配额抽样方法，在重庆市各区县共发放问卷1300份，主要覆盖渝东北和渝东南贫困地区，问卷发放比例为渝东北40%、渝东南35%、其他地区25%。回收有效问卷1215份，有效率为93.5%。问卷共38个题目，由被调查者基本信息、家庭收支情况、农村贫困现状、农村低保与扶贫开发实施情况、贫困对象动态管理现状等部分组成。对回收问卷使用SPSS统计软件进行分析。此外，课题组还对部分区县扶贫办和民政局以及乡镇基层低保和扶贫工作人员进行了个案访谈。

杜毅，肖云：农村低保和扶贫对象动态管理机制研究

二、农村低保和扶贫对象动态管理存在的主要问题

1.贫困对象识别存在偏差，瞄准精度不够

准确识别与瞄准需要帮扶的贫困对象是两项制度顺利实施的基础和前提，也是确保两项制度公平和高效运行的重要保障。两项制度对象的识别过程包括提出申请、收入核算、民主评议、审核审批和民主公示等环节。课题组在深入重庆市各区县的调查和访谈中了解到，目前贫困对象识别的各个环节运行基本顺畅，相对而言，收入核算、民主评议及民主公示是较为薄弱的环节。