健全生态文明制度体系，测绘部门责无旁贷



健全生态文明制度体系，测绘部门责无旁贷

4月25日，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（以下简称《意见》）发布，《意见》的一大亮点，即首次提出“以健全生态文明制度体系为重点”，明确了生态文明制度体系在生态文明建设中的核心地位，抓住了生态文明建设的“牛鼻子”。

制度建设是核心

实际上，早在2013年11月，党的十八届三中全会就把“加快生态文明制度建设”作为一项重要内容写入《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，明确提出要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资产产权制度，把划定生态保护红线，坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制等内容作为生态文明制度体系建设的重要任务。

根据《决定》对生态文明制度建设各项任务的要求，对自然资源实施保护与监管，即摸清“家底”，管好“家产”，并做好日常监督是贯穿整个制度建设的主线。具体说，要对资源的数量、类别、性质、空间分布情况进行调查，厘清“有什么，在哪里”；在此基础上进行资产评估，算清“有多少，值多少”；通过确权登记，分清“归谁管，谁负责”；随后需要对“资产”变化情况进行定期或动态的监测，查清“变化否，变多少”，为自然资源监管的各项考核内容提供最基本的依据。

传统意义上的资源管理分散在不同专业部门，并存在交叉。从20世纪90年代开始，国土资源、林业和水利等部门陆续对各自分管的资源进行了全国范围调查，对各类资源的分布、数量有了一定的调查结果。但由于缺乏整体规划，调查目标和内容有部门局限性，采用的技术标准多为行业标准，调查工作缺少部门间合作共享机制，致使各部门调查的数据经常相互矛盾。因此，无论在全国范围、各级行政管辖区域还是自然生态区域，对于自然资源的整体情况，特别是构建自然生态空间的主要资源都没有确切的数据，难以用于自然资源资产的评估、确权和变化监测，也无法支撑各种空间规划的制订与实施。另外，对各类自然资源的监管同样分散在资源管理和使用部门，既缺乏整体性，也缺少独立性和客观性。

生态文明制度体系建设是全面深化改革的一项战略性工程，为解决社会经济发展与生态环境保护的矛盾，必须打破现有部门利益格局，突破体制束缚，划定各部门在新制度体系中的分工和定位，特别是其中的自然资源调查与监管工作，既需要专业部门提供客观、详细、精准的资源调查数据支撑，也需要建立有效的变化监测体系。因此，此次《意见》提出要“加强生态文明建设统计监测和执法监督”，要坚持问题导向，针对薄弱环节，加强统计监测、执法监督，为推进生态文明建设提供有力保障。

第一次全国地理国情普查工作自2013年2月启动，计划用3年时间建成地理国情监测本底数据库。图为黑龙江测绘地理信息局承担国家西部区域地理国情普查工作开展外业调查的现场。

发挥测绘地理信息部门的独特作用

李克强总理指出：“人类对地理信息掌握的程度，决定了自身的视野和活动范围。”为了摸清家底、掌握国情，2013年2月，国务院启动了第一次全国地理国情普查工作，同时开展地理国情监测工作，由国家测绘地理信息局组织实施。

和人口普查、经济普查类似，地理国情普查是一项重大的国情国力调查，是制定和实施国家发展战略与规划、优化国土空间开发格局和各类资源配置的重要依据，也是推进生态环境保护、建设资源节约型和环境友好型社会的重要支撑。随着各领域改革的不断深入，测绘地理信息工作与政府管理决策、企业生产运营、人民群众生活的联系将更加紧密，各方面对地理信息服务保障的需求将更加旺盛。

根据十八届三中全会提出的关于生态文明制度体系建设的目标及此次《意见》精神，测绘地理信息部门在自然资源监管中可发挥如下作用：一是构建自然资源本底数据，为健全自然资源产权制度和用途管制制度、建立空间规划体系需要客观准确的空间数据支撑；二是精确划定各类主体功能区的空间边界，让界线“落地”，使之成为政府各类空间规划的依据，为实现“多规合一”“多规融合”奠定基础；三是精确划定各类生态保护红线的实地边界，使管控监督工作有据可依；四是编制自然资源负债表，为干部离任审计提供相应的评估依据；五是科学测定资源的数量、类别、性质、空间分布等情况变化，为资源有偿使用和生态补偿制度实施提供依据；六是为建立空间规划体系提供统一的地理空间数据支撑；七是搭建自然生态环境公众监督平台，为各资源管理部门向社会发布资源变化情况 ，以及社会公众参与监督自然生态环境变化提供统一的平台。

这些工作涵盖了自然资源监管中资源现状调查、空间规划、各类界线划定、变化监测、考评依据等内容，贯穿了自然资源监管的全过程，可概括为自然资源监测体系的建立。

针对社会发展对现代测绘地理信息成果和技术的新需求，测绘地理信息部门有必要抢抓机遇，充分利用现有工作基础，结合新技术发展，逐步推进形成测绘地理信息部门在全面深化改革中的新定位。创新思维，突破现有部门分工设置框架，系统性地研究生态文明制度体系建设中自然资源监管各个环节对于测绘地理信息成果和技术的要求，确立测绘地理信息部门在实施自然资源监管中的独特地位，将重大工程成果适时转化为新的生产服务业态。

（作者为黑龙江测绘地理信息局党组成员、副局长）

本栏责编：张亮 何一乐

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