水权确权的实践需求及主要类型分析

2015-07-25杨得瑞王晓娟陈金木汪贻飞

中国水利 2015年5期

杨得瑞，李晶，王晓娟，陈金木，汪贻飞

（水利部发展研究中心，100038，北京）

2014年3月习近平总书记在听取水安全战略汇报时提出要明确水权归属。中共中央国务院《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》（即2015年中央1号文件）明确提出开展水权确权登记试点。水利部在《关于深化水利改革的指导意见》中提出要开展水资源使用权确权登记，并选取在宁夏、江西、湖北、甘肃四省（自治区）开展多种形式的确权登记试点。目前理论和实践中对于水权确权尚有不同理解和认识，主要集中在确的是什么权、确权给谁和怎么确权等问题上。经研究认为，水权确权主要有四种类型，不同类型的权利主体、权利内容、确权方式不尽相同。

一、水权确权的概念及其在水资源配置中的地位

1.水权确权的概念

与土地权、林权等概念一样，水权是与水资源有关的各种权利的总称，属于物权范畴，包括水资源所有权和各种水资源使用权。《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第118条明确规定“国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，单位、个人依法可以占有、使用和收益。”

水权确权是指依法确认单位或个人对水资源占有、使用和收益的权利的活动。

2.水权确权在水资源配置中的地位和作用

水资源配置包括宏观配置和微观配置。宏观配置是指政府对水资源进行总量控制、水量分配、跨流域调水等。微观配置是指通过取水许可或水权交易等，将水资源使用权配置到取用水户。在宏观配置中，水权确权体现为明确区域取用水总量和权益；在微观配置中，水权确权体现为确认取用水户的权利义务。因此，水权确权是水资源配置的重要组成部分。

二、水权确权的实践需求

1.是推行水权交易的需要

产权明晰是交易的前提和基础，是降低交易成本的关键。目前一些地区为推行水权交易制度，亟须开展水权确权，明确水权归属。如河南省为了开展南水北调水量交易，亟须明确各地的南水北调取用水总量和权益。内蒙古、甘肃等地区，目前有大量的工业项目因缺乏用水指标而无法建设，亟须对直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的取用水户、使用公共供水的用水户（包括灌区农户、城市供水管网内的用水大户等）进行确权，为开展水权交易提供前提和基础。

2.是保障取用水户权利的需要

归属清晰、权责明确是物权保障的基本要求，也是建立自然资源资产产权制度的内在要求。《物权法》、《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）和《取水许可和水资源费征收管理条例》（以下简称《取水条例》）虽然规定了取水权，但比较原则，未明确界定取水权的权利内容。对取用水户进行确权登记，有利于确立取用水户作为水资源使用权人的主体地位，是完成水资源使用权与所有权分离、将水资源使用权的各项权能落实到使用者的重要步骤，对于保障取用水户的取用水权利并促进水权交易具有重要意义。

3.是保障农民用水权益的需要

近年，随着经济社会的发展和城镇化进程的加快，不少地方探索开展农业用水向工业和城镇用水转换，一些地区还调整农业灌溉水库用途，将灌溉用水转向工业和城镇生活用水。在此过程中，由于用水权属不清，农民用水权益被侵占的现象时有发生，一定程度上挤占了农业用水，损害了农民利益。开展水权确权，有利于保障农民合法权益，并在用水结构调整中对农民权益予以合理补偿，确保农业用水不被挤占。

三、水权确权的主要类型

水权确权的类型可以概括为区域取用水总量和权益的确认、取用水户的取水权确认、使用公共供水的用水权确认、农村集体水权确认等四种类型。不同类型的水权确权，其权利内容、权利主体、确权方式存在明显差异，见表1。

1.区域取用水总量和权益的确认

区域取用水总量和权益的边界体现为区域用水指标，包括区域用水总量控制指标和江河水量分配指标。

（1）确的是什么权：区域水资源监管权和所有权人权益的混合

从法理上看，区域用水指标属于水资源监管权和所有权人权益的混合。

第一，区域用水指标体现了区域行使水资源监督管理权的边界，反映了区域政府及其水行政主管部门据以对区域内各种取用水户进行水资源配置和监督管理的总体权限。我国实行水资源国家所有，由国务院代表国家行使所有权。实践中，面对各种层级的、大量的、分散的取用水户，不可能完全由国务院直接进行水资源的配置和监督管理，而需要按照现有行政管理体系，由中央、省、市、县等不同层级的政府及其水行政主管部门进行具体的水资源配置和监督管理。这就需要开展不同层级区域的水资源监督管理权限划分。确定区域用水指标，就如同行政区划一样，是明确区域水资源监督管理权限的重要载体，也是区域水资源监督管理权限划分在法律上的具体表现形式。

表1 水权确权类型一览表

第二，区域用水指标体现了区域所能享有的所有权人权益边界。按照物权法，完整的所有权包括占有、使用、收益、处分四项权能。对于水资源而言，所有权的行使主要体现为向取用水户配置水资源以及对配置的水资源享有收益（即所有权人权益）。明确区域用水指标，在界定区域水资源配置和监督管理权限的同时，也明确界定了区域所能享有的所有权人权益边界。

依据区域用水指标，区域政府可以在以下两方面行使所有权人权益：一是依据水资源有偿使用制度，依法对取用水户征收水资源费，并按照中央与地方的水资源费分成比例，将地方分成水资源费纳入地方同级财政预算管理。二是根据国务院和省级人民政府的有关规定，对年度或一定期限内的区域节余水量进行转让和获益。

（2）确权给谁：区域政府

区域取用水总量和权益的主体是区域政府。理由是：无论是区域用水总量控制指标还是江河水量分配方案，都是以行政区域为单元进行配置，都以区域政府作为责任主体。相应地，以区域用水指标为基础的区域取用水总量和权益，也应当以区域政府作为主体。

（3）确权方式：通过区域用水指标的相关政策文件进行确认

作为区域取用水总量和权益边界的体现，区域用水指标在法律上需要通过相关政府文件予以确认。一是明确区域用水总量控制指标的文件，如《国务院办公厅关于印发实行最严格水资源管理制度考核办法的通知》，地方政府批复的下一级政府的用水总量控制指标的文件。二是跨省江河水量分配方案的批复文件，如国务院批复的《黄河可供水量分配方案》等。三是跨流域调水工程分水指标的批复文件，如国务院批复的《南水北调工程总体规划》明确了受水区各省、直辖市的南水北调分水指标等。

2.取用水户取水权的确认

按照《水法》“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权”的规定，确认取用水户的取水权。取水权确权的边界体现为取水许可证记载的许可水量。

（1）确的是什么权：取水权

《物权法》将取水权纳入用益物权，作为一种用益物权，取水权人依法对取用的水资源享有占有、使用和收益的权利。按照权利内容与权利取得条件关系的一般法理，取水权取得方式不同，取用水户所能享有的权利内容存在明显的差异。

第一，无偿取得的取水权，使用和收益权能是不完整的。这与划拨的土地使用权不得转让、出租、抵押的规定是一致的。对于直接向水行政主管部门申请取水许可而无偿取得的取水权，使用权能和收益权能应受到严格限制，因而其权利内容是不完整的。使用权能方面，取水权的行使必须服从严格的计划管理；收益权能方面，取水权人只能转让其采取节水措施节约的水资源，而且不能抵押、出租。

第二，有偿取得的取水权，具有完整的使用和收益权能。理论上讲，对于通过缴纳权利金或水权交易有偿取得的取水权，其使用权能和收益权能得到扩展，权利内容具有完整性。使用权能方面，按照权利应当具有可预期性的要求，水行政主管部门在开展计划用水管理时需要遵循“丰增枯减”原则，使取水权人具有可预期性。收益权能方面，在符合用途管制等条件下，可以对取水权进行入股、抵押或者出资、合作，也可以对取水权进行转让。例如，企业在转产或停产时，对于其有偿获得的取水权，可以依法全部流转或由政府回购。但是，取水权有偿取得后的上述权利目前法律没有明确规定，这给试点工作带来很大困惑。

（2）确权给谁：直接从江河湖泊或地下取用水资源的取用水户

取水权的主体是直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的取用水户。按照取水许可制度，取水权人包括工业（含服务业）企业、灌区管理单位、水库（含取引水口门等）管理单位、供水企业（自来水公司、村镇水厂等）、水力发电企业等。

（3）确权方式：发放取水许可证并在法律中明确规定权利内容

对纳入取水许可管理的取用水户，通过发放取水许可证作为权利凭证。同时，按照物权法定的要求，需要在法律法规中明确规定取水权的权利内容。

3.使用公共供水的用水权确认

对使用公共供水的用水户进行用水权确认，是水权确权的一种特殊类型，也是水权水市场体系建设的重要组成部分。由于法律法规依据不足，实践中又有强烈要求，一些试点地区正在努力探索与创新。

（1）确的是什么权：使用公共供水的用水权

使用公共供水的用水权是指利用灌区或供水管网使用公共供水的权利，其权利内容是权利人对公共供水的使用和收益。首先，使用权是用水权的最主要权能。表现为用水户能够按照水的性能与用途对公共供水加以利用。与取用水户可以直接从江河湖泊取用水资源有所不同，用水户需要借助于公共供水系统，由供水单位提供供水服务才能实现其用水权。其次，收益权也是用水权的重要权能。表现为用水户获取用水所产生的经济利益，包括通过转让等方式而产生的新增利益。

（2）确权给谁：使用公共供水的用水户

用水权的主体是使用公共供水的用水户，主要包括灌区用水户和城市供水管网内的用水单位（如规模以上的工业企业等）。

（3）确权方式：可以采用多种形式

归纳当前用水权确权做法和今后的实践需求，用水权确权形式大体上有三种：

第一，单独发放用水权属凭证，如用水权证、水权使用证、水票等。对用水户发放单独的用水权属凭证，追求的是“双重”目标：既给予用水权益明确的法律保障，又对用水行为构成严格的限制。一方面用水户可以根据权属凭证主张权利，维护用水权益；另一方面则明确了用水户用水的最大额度，与价格机制的软约束相比，将对用水行为构成强有力的约束，意味着超过权属凭证记载的最大用水量，就必须通过水权交易获得新增用水权。如山西清徐县给农户发放水权使用证，甘肃张掖给农户发放水票等。该形式主要适用于用水权益保障需求以及用水总量控制需求比较强烈的地区。

第二，在其他权属凭证上记载用水户的用水份额。如在小型水利工程设施权属证书上记载受益农户的用水份额等。这种形式追求的目标是明确有关用水主体及其各自份额，起到定纷止争作用，而不以追求严格的用水总量控制为目标。该形式主要适用于水资源保障较为充分、正在开展小型水利工程设施产权制度改革或改革已取得成效、有较好工作基础的地区。

第三，下达用水计划指标或用水定额。采用这种形式，主要是配合两部制水价、超定额累进加价、阶梯水价等水价制度，运用价格的杠杆调节作用，促进节约用水。该形式主要适用于节水工作基础良好、计量监测设施较为完善的地区。