基于生态文明理念的水生态红线管控制度体系框架研究

2015-07-25张丛林乔海娟于丽丽

中国水利 2015年11期

张丛林，乔海娟，王毅，于丽丽

（1.中国科学院科技政策与管理科学研究所，100190，北京；2.水利部农村电气化研究所，310012，杭州；3.水利部水利水电规划设计总院，100120，北京）

2011年，《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》和《国家环境保护“十二五”规划》首次将“生态红线”从地区战略提升为国家战略，同时指出需实行分类指导、分区管理。随着“生态红线”成为党中央决策层的共识，2013年，党的十八届三中全会进一步明确将 “划定生态保护红线”作为生态文明制度的重要组成部分。2014年，修订后的《中华人民共和国环境保护法》和党的十八届四中全会均强调用严格的法律制度保护生态环境，并且更加关注如何将“生态红线”落实到空间上。

目前虽未有以 “水生态红线”命名的相关制度或措施，但相关研究和工作正在推进中。2002年《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）要求划分水功能区，突出主体功能，实现分类指导。此后，又相继出台了《水功能区管理办法》《全国主体功能区规划》《全国重要江河湖泊水功能区划》，规定了水功能区布局应服从和服务于国家主体功能区定位，明确了水功能区的分类、设立和调整方式、不同机构的管理职责及分工，并提出了相应的保护措施。

2011年中央1号文件和中央水利工作会议将水管理提高到了前所未有的战略高度，强调实行最严格水资源管理制度，包括 “三条红线”和“四项制度”。此后，国务院相继出台的《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》和《实行最严格水资源管理制度考核办法》，提出了一系列保障措施，有效促进了最严格水资源管理制度的实施。2014年4月，习近平总书记在保障水安全的重要讲话中，提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水方略，是我们做好水生态红线管控工作的重要指南。

一、构建水生态红线管控制度体系的必要性

1.构建水生态红线管控制度体系面临的问题

（1）水法规体系的主要问题

①立法存在欠缺，存在法律之间的不协调。例如，现行体系中关于信息共享和公众参与等方面的内容还很欠缺；《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）和《水法》之间在功能区、总量控制、规划等方面的制度规定不一致，水利部和环保部之间的职责划分不清晰。②有法不依、执法不严问题突出，部分基层水管理部门的执法队伍力量薄弱。

（2）涉水部门职能交叉，现状监测能力明显不足

水行政主管部门与国土、城建、林业、农业、电力等相关部门存在职能交叉。冲突较为明显的是水利和环保部门，两部门在水质管理机构、监测手段、监测数据、发布平台等方面不统一。此外，现状监测能力明显不足，重要水功能区监测覆盖率仅约50%，重要水源地监测率仅约30%。

（3）流域管理机构的能力问题

我国的七大流域机构作为水利部的派出机构，职能受部门授权制约，不能对流域进行整体性综合管理，难以承担跨部门的综合管理。改革以来的分权化过程客观上强化了区域水管理职能，水资源管理的职权几乎被区域划分完毕，流域管理机构只能利用自身优势从区域夹缝中寻求用武之地。

（4）水价制度存在的问题

①水价政策宽松。与水价相关的法律法规普遍要求在保护环境和防治污染的同时要考虑经济发展。②收费标准普遍偏低。我国现行工业水价和生活水价收费标准远低于用水成本。③水价结构失衡。由于供水价格和污水处理费实现了地方政府权责利的匹配，使得地方政府不断对其上调，而水资源费和排污费却长期不变。

（5）绩效评估方面存在的问题

①绩效评估方法不够规范，知识体系不健全。目前我国政府绩效评估较少采用定量方法，能为政府设计可操作性强的绩效评估体系的专业人才十分稀缺。②缺乏法律和制度保障，形式化执行倾向明显。政府的责任实现体制缺乏统一的法律、法规和政策依据。评估结果和过程缺乏透明与公开，评估结果与干部任用或其他工作脱节。

（6）信息公开与公众参与不足

我国涉水部门之间的相关监测数据共享程度不高，政府网站信息的时效性较差，难以满足水生态红线管控的要求。另外，水管理体系中的利益相关方参与还较为薄弱，科学化、民主化行政决策机制不健全。

2.构建水生态红线管控制度体系的重大意义

（1）是落实党的十八届三中、四中全会决定的重要体现

水生态红线是生态红线在水管理领域的重要体现，水生态红线的管控制度是生态红线保护制度的重要组成部分，通过有效管控水生态红线，统筹好水资源开发利用与保护的关系，协调好流域内上下游、左右岸、省区间的关系，将为生态文明建设提供支撑。

（2）是保障水安全的迫切需要

当前，我国存在一些比较突出的局部性和潜在性的水安全风险，例如，因部分水问题引起的局部性水危机以及水资源、水环境、水生态之间的矛盾等。未来时期，我国水安全建设的重点包括保障饮用水安全、提高综合节水能力、解决流域性水污染等。水生态红线管控制度将紧扣我国水安全风险及建设重点，促进经济社会发展和水资源、水环境承载力相适应。

（3）是实行最严格水资源管理制度的重要内容

水生态红线是新形势下针对我国经济、社会和生态发展现状，特别是水安全现状提出的战略构想，它不同于最严格水资源管理制度中的“三条红线”，而是对“三条红线”的补充和完善。为管好用好水生态红线，亟待确立相应的管控制度，并使之成为最严格水资源管理制度的重要支撑。

二、建立水生态红线管控制度体系的基本思路

1.水生态红线管控制度概念、内涵与特征

水生态红线的概念：水生态红线是指对维护流域和区域水安全及经济社会可持续发展具有重要意义，必须依其主导功能划定范围并执行相应标准的空间范围。

水生态红线的内涵：①水的服务功能是水生态红线的物质基础，②水生态红线是经济社会可持续发展的支撑，③水生态红线是水安全的重要保障，④水生态红线的核心是促进人水和谐。

水生态红线的特征：①流域性和区域性，②空间划定，③动态特征和适时调整，④国家主导。

2.水生态红线的控制指标

本文选取水量、水质、空间作为水生态红线的控制指标：①水量红线是在生态环境保护的前提下，对水资源总量的控制，在用水管理中具有源头性。②水质红线是对可利用水量的有效保障。随着发展水平的提高和供水能力的增强，水量越来越不是制约因素，而水质和水生态服务功能变得越来越重要。③空间红线将进一步优化水功能区空间布局，突出主体功能，实现分类指导，是水资源开发、利用、节约和保护等工作的重要基础。

3.水生态红线管控制度的目标体系、基本原则

建立水生态红线管控制度的目标：①协调水资源开发利用与保护、整体与局部的关系，合理划定水生态红线，突出主体功能，实现分类指导。②合理制定水资源开发利用与保护政策，调控开发强度，优化空间布局，引导经济布局与水资源和水环境承载能力相适应。

构建中国水生态红线管控制度的原则：①坚持可持续发展的原则，②统筹兼顾与突出重点相结合的原则，③坚持水质、水量、水生态并重原则，④尊重水域自然属性的原则，⑤可操作性原则。

三、水生态红线的管控制度体系框架

在生态文明建设背景下，本文从生态文明、生态保护红线和水生态红线三个层面，建立水生态红线的管控制度体系框架，以支撑水生态红线的落实，见图1。

1.生态文明层面的管控制度体系

（1）应完善相关涉水立法体系与法律修订

①对于国家立法的整体建议

a.增加公众参与、污染事故认定以及解决程序等内容。b.规范执法不作为和违法的处罚决定。c.积极推动涉水环境公益诉讼。d.加大涉及水量、水质和水空间违法行为的查处和惩罚力度。

②对于《水污染防治法》和《水法》相互协调方面的建议

a.应对水污染、水环境、水量、水质、水资源等名词进行明确的定义。b.清晰划定不同部门在监测中的职责。c.应对水事纠纷以及水污染纠纷等的解决途径作出明确的界定。

（2）水生态红线管控的部际协调机制

①可在国务院内部成立一个水生态红线部际协调领导小组，由国务院副总理领导，相关涉水部门参加，统一协调部门与地区在水生态红线管控中的重大问题。②探索建立和完善水生态红线管控合作机制，大力推广流域联席会议制度。建立健全跨行政区的水生态红线标准制定程序、标准体系、协商机制和纠纷调解机制。

（3）健全水权制度

①应根据和谐分配原则，选取和谐状态指标，计算区域总和谐度，构建和谐目标优化模型，编制取水权和谐分配方案。②应制定用水计划，分析节水潜力，给出水量折算系数，计算可交易用水权，提出用水权交易方案。③应预测污染物入河量，预测控制断面水质，分析减排潜力，计算可交易排污权，提出排污权交易方案。

（4）建立水资源用途管制制度

①在水资源用途的综合管制方面，编制水用途规划时，应首先满足城乡居民生活用水，并兼顾工农业和生态环境用水；通过综合开发和利用，追求综合效应的增加，并适时、适地调整。②在水用途的变更管制方面，重点是水资源的“农转非”和生态环境用水的用途变更。

（5）完善水价制度

①在与水价相关的法律法规中废除与“保护环境和防治污染的同时要考虑经济发展”的类似规定。②居民和行政事业用水应实行三级阶梯水价。③根据水环境质量标准，制定环境无退化的水污染物排放标准，在此基础上制定工商业水费计收标准。④建立基于水平衡测算的取水、用水、排水动态监管系统。

（6）建立涉水生态补偿机制

图1 水生态红线的管控制度体系框架

①应制定涉水生态补偿具体实施法规条例，建立健全跨行政区的纠纷调解机制。②建立涉水生态补偿的利益诉求机制。③完善涉水生态补偿的组织管理体系，包括补偿政策的制定机构、补偿计算机构、征收管理机构等。④各地应尽快出台涉水生态补偿公私合营相关法规。⑤制定既能保护生态环境，又能促进经济社会发展的补偿标准。

2.生态保护红线层面的管控制度体系

（1）贯彻落实全国重要江河湖泊水功能区划

①协调好水功能区划与国民经济和社会发展、主体功能区、土地利用、城市建设等相关规划的关系。②将水功能区划与水生态红线进行有效衔接。③严格水功能区的监督管理。④不断完善水功能区管理的制度和保障措施。

（2）建立健全涉水资源环境承载能力监测和预警机制

①加快流域水污染监测的现代化进程，加强对最严格水资源管理的实施过程监测。②制定饮用水安全管理的应急对策、程序与保障措施。应加快水资源危机应急体系的建设。加强区域性暴雨洪水预报预警体系建设，加强大型水库群的联合调度，应对海平面上升引起咸水上溯导致的供水安全问题。

（3）探索建立水资源资产负债表

①系统核算经济体与环境体之间水资源实物量的数量关系。②建立水权交易与转换平台，使水资源量及水权在国家或地区统一协调下实现水权益主体之间的交易。③进行国家（地区）的水资源资产与负债的价值量核算。

3.水生态红线层面的管控制度体系

（1）水生态红线的管理制度

①水生态红线划定的技术路线

基于水量、水质、涉水空间相关理论，结合经济社会发展现状，基于水资源、水环境、水生态、水灾害和水管理基本特征，甄别出主要水问题，进而判断水安全基本形势，明确水生态红线管控的目标体系和主要任务。在此基础上，通过专家咨询，并与相关的国家级战略、规划进行衔接，确定水生态红线控制指标。应编制划定结果与空间图件，描述水生态红线的基本特征，最终完成水生态红线技术报告。

②水生态红线的设立和调整制度

a.水利部会同相关部门负责全国水生态红线控制指标的划定，并制订《水生态红线划定技术导则》；七大流域管理机构会同相关部门和单位负责水资源一级区及省级行政区水生态红线控制指标的划定。b.水利部对全国水生态红线实施统一监督管理。c.水生态红线经批准后，应向社会公告。d.批准后的水生态红线确需变更时，应遵照严格程序进行。

③水生态红线的监测机制

a.流域管理机构和相关部门依照各自职能对水量、水质和空间指标进行检测。b.流域地方政府要进一步加大对水生态红线监测的资金和设备投入。提升水生态红线自动监测站建设水平，优化站点布局。完善在线监控系统网络平台，实现实时在线监控，获得可靠数据。从长远来看，水生态红线的监测和相关评估工作，可以交由有资质的第三方完成。

（2）水生态红线的责任机制

①水生态红线管控绩效评估体系

a.将水生态红线纳入政府绩效考核制度体系中。b.从理论层面，设计和完善水生态红线绩效评估体系，包括评估的主体、客体、目标、指标、标准和方法等。分正常情况和特殊情况构建水生态红线管控指标集合。c.在实际操作层面，从前期准备、考核与结果运用三个阶段，提出科学规范的水生态红线管控绩效评估程序。

②地方政府水生态红线管控问责制

县级以上地方人民政府对本地区水生态红线管控工作负总责，逐级落实责任。水利部会同相关部委对各地区水生态红线的落实情况进行考核。水生态红线管控责任制主要包括：a.合理界定问责的相关概念，明确问责的主体、对象、程序和条件范围；b.完善问责的考核办法和责任内容。

（3）信息公开及社会监督

①水生态红线信息共享发布平台

流域水利委员会应当会同地方水行政、环保和气象主管部门，建立统一的流域水生态红线信息共享平台。完善水生态红线信息公开和披露机制，推行政务公开，实行水生态红线政策法规、项目审批、案件处理等政务公告公示制度。

②公众与媒体的监督和参与机制

a.建立各种公众监督和参与机制，包括听证制度、信息公开制度、咨询会、信访举报制度等。b.充分利用新闻媒体监督水生态红线管控部门依法行政，确保其监督形式的多样化并保障其合理的采访权和评论权。利用具有专业化水平的第三方学术性中介组织，对政府机构的水生态红线管控绩效进行测评。

[1]张丛林，乔海娟，陈飞，等.新形势下推进中国水利发展转型的若干政策建议[J]. 水利发展研究，2014（8）.

[2]窦明，王艳艳，李胚.最严格水资源管理制度下的水权理论框架探析[J].中国人口·资源与环境，2014，24（12）.