国有企业效率考量

杨静

摘要：国有企业的性质决定了公益性社会责任在其价值导向上的主体地位。以科学发展观为指导树立科学效率观，从国有企业所承担的公益性社会责任角度考察其效率，结果表明我国国有企业是相对高效率的。为进一步做强做优国有企业，在保持其市场地位及其高效社会责任的前提下，通过全面深化改革进一步提高国有企业的经济效率依然是我国国有企业改革的基本方向，同时要明确并强化国有企业公益性社会责任目标的经营约束。

关键词：国有企业；公益性；社会责任；效率考量；市场经济；主体地位；企业效率；经济安全

中图分类号：F270 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2015）04-0063-05

改革开放以来，伴随社会主义市场经济体制的基本确立和国有企业改革的深入，在关系国计民生和重大战略性基础行业，国有企业的市场主体地位是我国社会主义现代化建设事业高速发展的物质基础，发挥着不可替代的战略作用。但是，毋庸讳言，由于衍生于“委托—代理”困局的治理缺陷等问题，有关国有企业效率的诟病始终不绝于耳。那么应该如何全面准确的看待国有企业的效率，无疑对这个问题的全面回答直接关系到如何正确认识我国国有企业的发展现状以及准确定位国有企业进一步的改革方向。本文尝试以科学发展观为出发点，结合我国国有企业的公益性社会责任属性，运用一系列效率评判指标重点考察我国国有企业承担公益性社会责任的效率，以期通过树立全面系统的科学效率观，厘清认识误区，正确认识我国国有企业的性质及其在我国社会主义市场经济体系当中的地位。

一、关于我国国有企业的社会责任及其效率的研究

我国国有企业的社会责任是由其性质决定的。通观世界范围内有关国有企业的社会责任定位，总体上存在着两大类：

一是在市场经济比较发达的国家，其国有企业的性质总体上是由其国有企业在整个市场体系运转过程中所起到的作用来体现的，本质上是政府调控宏观经济职能的具体体现之一。具体来说，在市场经济体制比较成熟的发达国家，国有企业存在的主要根据是弥补市场失灵。首先，在发达国家，国有企业通常承担着解决经济结构失衡，包括地区经济发展的不平衡和产业间发展不平衡的问题[1]。比如，落后地区的基础设施建设以及由于技术进步和市场需求转移而成为亏损行业的铁路客运业等，这些行业的经营主体都是国有企业。其次，在市场经济发达国家，国有企业还是特殊情况下平抑危机的重要手段。当大规模的市场系统性风险的发生导致市场动荡，并有可能诱发大面积经济危机的情况下，政府通常通过国有企业以大面积并购的形式，接管陷于困境的私人部门企业的方式，阻止经济动荡的蔓延，并带动经济复苏。比如，在2008年的“次贷危机”爆发后，美国财政部通过设立新的机构对两大金融机构的接管与股权收购，等等。

二是在社会主义市场经济条件下，关于我国国有企业的性质及其社会责任问题。关于这个问题我国学术界的主流观点普遍认为，社会主义国家的国有企业作为公有制的实现形式之一，是体现公有制经济的决定性力量[2]，因此，在社会责任上，我国国有企业的社会责任不能单纯为弥补市场失灵和发展战略而存在。国有企业在社会责任和义务以及公共政策目标方面的要求是一种强制性的、法定的企业目标和责任或义务[3]。

显然，基于上述关于国有企业性质及其社会责任的定位，讨论国有企业的效率问题，必须综合权衡其职能定位。目前，经济学界对我国国有企业效率的争论，代表性观点主要是三种：

一是“国有企业效率优良论”。如张宇认为，国有企业效率的提高是综合实力与竞争力的表现，并在促进社会整体效率方面发挥着关键性作用。[4]有学者则通过构建国有企业竞争力评价模型，从世界500强的比较视角对国有企业竞争力进行定量评价，得出国有企业在“做大”和“做强”两个局部领域实现了局部超越的结论。[5]程恩富等认为国有经济的整体高效已得到历史的检验，重视经济效率或绩效不能限于局部效率和经济效益，对国有经济的局部低效和阶段性亏损应作具体分析。[6]

二是“国有企业效率低下论”。如周黎安、张维迎等利用1998—2004年中国制造业企业数据，比较了不同所有制企业的生产率，发现国有企业的生产效率最低。[7]吴敬琏也同样认为，在最近一轮的国有企业的规模扩张中，尽管国有企业的市场主体地位得到加强，但国有企业的效率要低于民营企业。[8]

三是“国有企业效率悖论”。如刘元春认为，从微观财务指标、微观竞争和经济比重的变化以及生存竞争指标来看，国有企业是非效率的，但从全要素生产率、从对宏观经济的影响和社会经济资源配置的角度来看，国有企业又是有效率的。[9]李钢基于投入产出分析的效率评价体系，分析了我国大型国有企业的效率。研究发现，用前两个指标，即反映国有企业的总体投入产出效率水平的资本生产率来衡量国有企业效率时，国有企业的效率水平低于我国其他类型的非国有企业，然而用后两个指标衡量企业效率时，则出现了完全相反的情况，即以增加值/销售收入和增加值/销售成本指标衡量的国有企业效率又高于非国有企业。[10]

显然，目前我国国内关于国有企业效率的上述争论，不管持何种观点，在对国有企业效率的考量上都或多或少的对我国国有企业的社会责任角色关注不够，即在效率评价体系中并没有充分考虑国有企业基于社会责任尤其公益性社会责任的履行所产生的效率影响。相反，绝大多数研究对国有企业效率的分析或评判基本上主要以国有企业的全要素生产率、亏损或是净利润等财务指标为尺度。国有企业的效率究竟如何，必须有一个科学的评判标准。结合我国的现实国情，对国有企业效率的评判要充分认识国有企业的性质及其社会责任。基于此，本文将以人为本、全面协调可持续的科学发展观为指导，将国有企业公益性社会责任因素纳入效率评价体系，以全新的角度对我国国有企业的效率状况做出判断。

二、基于公益性社会责任的国有企业效率评价思路

（一）国有企业社会责任的理论内涵endprint

从根本上来说，我国国有企业的社会责任尤其公益性社会责任，是由我国国有企业的性质所决定的。我国的国有企业作为社会主义公有制的实现形式之一，在社会主义市场经济条件下，其性质本质上存在“公益性”和“营利性”的二重属性[11]。但二者的关系，笔者认为是存在从属性的。即公益性应该是国有企业的首要性质，换句话说，国有企业经营的首要目标是追求公益性。其营利性是从属于公益性的，是为实现国有企业的公益性目标服务的。也就是说，当国有企业的公益性和营利性发生冲突时，必要时即使牺牲营利性也要保障公益性。当然，常态下二者是可以兼容的。

国有企业的上述特殊性是由我国的社会性质以及法律对国有企业的规定决定的。我国宪法确立了我国的国体以及政体的根本性质，它们赖以成立的经济基础就是公有制为主体的所有制结构。而作为公有制实现形式之一的国有企业，其资产根据法律规定，属于全民所有。也就是说，国有企业存在最终目标是为全民服务的。因此，国有企业在内在逻辑上就必然地更多承担为社会大众服务的社会责任。在一定程度上，国有企业就是国家公共服务职能在经济领域的一种延伸。

国有企业的上述双重属性的存在及其优先约束，决定了我国国有企业社会责任的相对特殊性。具体来说，对于非国有性质的其他企业来说，作为经济组织，企业存在的根本目的就是追求经济利益，而企业的社会责任仅仅是从属于企业经济目标的。具体而言，一般企业只要遵守国家法律的具体规定和道德规范，依法照章纳税，保护职工权益，诚信经营，遵守环境保护法规，秉持社会公义原则参与公益活动就基本履行了其社会责任。

因此，相对于一般企业，国有企业的社会责任存在至少两个方面的区别：首先，价值导向的不同。如前所述，根据我国的社会性质及相关法律制度的规定，国有企业的公益性应该是其根本属性或者说第一属性。这个特质决定了我国国有企业公益性社会责任的履行目标主要是实现“公平”。具体来说，在国有企业的经营活动中，必须将尊重利益相关者的权益作为基本的经营原则，贯彻执行维护社会整体公平的国家目标。从这个意义上，相对于一般企业，国有企业社会责任更强调追求社会的整体利益。

其次，首要责任的不同。具体而言，国有企业的社会责任理应以社会公益，即非经济目标的实现为主。换句话说，国有企业经济目标实现的最终目的是为非经济目标服务的。而对于一般企业，只要是在遵守法律和道德的情况下，最大化追求经济目标的实现。在这个意义上，我们可以概括为：国有企业以追求公益性目标最大化为首要责任，而一般企业则以追求经济目标最大化为首要责任。

（二）国有企业公益性社会责任的主要内容

根据上述分析可以看出，我国国有企业的社会责任是以实现社会公益性为特征的非经济目标为核心的。因此，我国国有企业公益性社会责任的主要内容实际上就是国有企业在经营过程中对有关利益相关方等具体利益主体以及对环境、社区、社会、国家等社会公共利益所负有的责任。根据国有企业履行社会责任的领域以及层次的不同，可从宏观和微观两个层面来划分国有企业的公益性社会责任（见图1）。

从宏观层面来看，国有企业的公益性社会责任主要表现在两个方面：一是调控宏观经济。国有企业是加强和完善宏观调控的关键手段。国有企业要按照政府的宏观经济管理的目标，执行反经济周期的国家政策，减缓经济波动，弱化经济的周期性震荡，从而维护宏观经济的整体平衡。二是维护经济安全。国有企业要在国防、军工以及尖端技术等涉及国家安全领域和石油、化工、电力、航空等关系国家经济命脉的重要战略性产业中保持控制力，从而有效应对经济全球化背景下各种威胁国家经济安全的因素，积极抵御外国资本特别是一些大型跨国集团对本国经济的控制，维护国家的经济利益。

从微观层面来看，国有企业的公益性社会责任的履行，从目的来看，就是要通过支持国家建设、积极吸纳就业、保护资源环境以及主导公益事业等等来促进社会公平、稳定、可持续发展。当然，国有企业在自主创新、提升国家综合竞争实力以及维护职工权益、提高安全生产率等众多微观领域的责任同样也是责无旁贷的。

三、基于公益性社会责任的我国国有企业效率分析

本文上述倡导的科学效率观，就是以科学发展观为出发点，根据国有企业公益性社会责任的界定及其目标定位，通过更加全面的效率评判指标设置，来衡量国有企业的承担公益性社会责任的效率（见图2）。

1. 国有企业承担宏观调控和维护国家经济安全的基点在于其在国家基础战略性行业以及关系国计民生的国民经济命脉领域的相对主体地位。结合我国国情以及数据的可获得性，我们选取国有资本在这些重要行业和领域的资本集中度作为评判指标，衡量国有企业的相对控制力和影响力。

经过多年发展，我国国有资本的分布主要集中在关系国家安全和国计民生的重要行业和关键领域。2013年，在石油和天然气开采行业中，国有企业总产值、资产总额、主营业务收入和利润总额占所在行业的比重分别高达92.8%、95.7%、94.9%和95.1%，而且总资产贡献率、流动资产周转次数、产品销售率等各经济效益指标也都超过或接近行业平均水平；在煤炭开采、核燃料加工等重要的能源工业领域，国有企业的各项比重也都超过了50%；在冶金、采矿、化工等重要的原材料工业领域，国有企业各项指标所占比重也较高。

由此可见，国有企业在重要行业和关键领域起着举足轻重的作用，控制力和影响力不断增强。

2. 在知识经济时代，自主创新能力及以此为基础的创新产品，尤其关系国民经济及国防安全的重大战略性的产品创新及其能力，已经构成国家核心竞争力的重要内容。在这个意义上，国有企业尤其是中央在关键的创新能力同样也是保障国家经济安全的基础。考虑我国实际，我们选取研发经费投入和创新产品销售收入占比两个核心指标衡量我国国有企业的自主创新能力。

自主创新也是衡量企业效率的一个重要方面。截至目前国有企业在资金、人才、技术等方面仍然具有相对优势，仍然在创新过程中起着重要作用（见图3）。endprint

根据中国有企业业评价协会发布的《中国有企业业自主创新评价报告（2012）》，2012年当年，前100强工业企业新产品销售收入中，国有企业在该项指标上所占比重最大，超过了40%，远远高于私营企业、集体企业、中外合资企业等其他所有制类型的企业。这充分表明国有企业至少在目前依然是我国有企业业自主创新的重要主体。

另据统计，在2006—2013年间，中央直属企业即大型国有企业的科技投入年均增幅接近30%，在科技投入上的增长远高于全国平均水平。另外，从结果来看，在样本期间，上述中央的专利的授权数量年均增幅接近40%，表明其研发投入的效果相对高效；截至2013年底，已有近一半的新增国家重点实验室都建在了中中央业，中央工业企业全部建立起了国家级的研发机构；中中央业近几年来获得了全部国家科技进步特等奖和近2/3的国家科技进步一等奖和近1/3的国家科技进步二等奖。

3. 国有企业支持国家建设的一个重要的基础途径就是为国家上缴税收与利润，支持财政的转移支付。同样考虑数据的权威性和代表性，我们以上缴税金作为评判指标，衡量国有企业对国家建设的贡献程度，如图4所示。

我国国有企业上缴的主营业务税收要远远高于私营企业和外资企业，已经从1998年的994亿元增加到2013年的近3.7万亿元，年均增长接近20%，远大于名义GDP13%左右的年均增速。而且国有企业上缴税收占GDP比重也从1.18%提高至接近2%。2013年国有企业主营业务纳税额分别是私营企业和外资企业的4～5倍。

此外，据财政部统计，2013年国有企业上缴各项税费共计3.7万亿元，同比增长了7.8%。由此可见，国有企业为我国税收做出了巨大贡献，若以纳税量作为评判指标，国有企业的效率要远远大于私营企业和外资企业。

4. 国有企业的职工工资水平以及社保等福利缴费情况是国有企业维护职工权益，倡导社会公平的基本体现。我们选取职工工资水平及福利作为评判指标，衡量国有企业在提高职工生活水平方面的贡献。

国有企业职工的平均工资一直远高于私营企业职工的工资。据《2014中国私营企业调查报告》（以下简称《报告》）显示，2014年我国私营企业职工的平均工资水平，相对去年下降，仅为同期国有企业职工平均工资的50%左右。而且私营企业和国有企业职工工资差距在不断扩大。

除此之外，在维护职工权益、为职工投保等方面，国有企业也要比私营企业和外资企业做的好。国有企业积极为职工交纳医疗保险、失业保险、养老保险等。而《报告》显示，在被调查企业中，为职工投保社会保险的私营企业远远低于国有企业。其中，为职工投保医疗保险的比例仅占被调查企业的33.4%，为职工投保失业保险的比例为16.6%，而为职工投保养老保险的比例则仅为8.7%。而且，即使在那些已经为职工投保社会保险的企业，仅仅是为部分职工投保，也并不是为长年雇佣的全部职工投保。《报告》显示，在已为职工投保的企业中，实际参加医疗保险的职工比例仅占被调查企业全年平均雇佣工人总数的14.5%，参加失业保险的职工比例仅为6.0%，参加养老保险的职工比例则仅为22.7%。

由上述对比分析，国有企业在更好的保障职工各种权益的同时，也为提高职工生活水平做出了应有的贡献，因此从这个角度看国有企业是有效率的。

5. 吸纳社会就业，维护社会稳定是国有企业在微观层面上承担公益性社会责任的基本体现。我们以国有企业创造就业机会或新增就业岗位作为评判指标，衡量国有企业上述责任。

国有企业每年不断创造就业机会，大力吸纳就业人员。在2002—2013年，其吸纳就业人员的数量要远大于私营企业和外资企业（见图5）。尤其是在2008年之后，受全球金融危机的影响，在外需骤减的形势下，实体经济受到很大冲击，一时间就业形势变得极为严峻。迫于生存压力，许多私营企业和外资企业开始大幅裁员。而同期国有企业尤其是中中央业，积极履行保就业的社会责任，尽力不裁员。

此外，为努力保障社会稳定发展。近些年来，国家电网、南方电网等国有电力企业为了保证居民生活用电和工业用电不受影响，自行承担亏损300多亿元，保障了电力的平稳供应。同时，在国际油价大幅波动的情况下，中石油、中石化、中海油等国有企业也是自行承担了大量的亏损，保证了国内成品油的稳定供应，减轻了国际油价剧烈波动给我国经济带来的不利影响。

6. 伴随着企业社会责任意识和实践的发展，投身社会公益事业已经成为企业承担社会责任的一个重要组成部分。国有企业的性质使其在社会公益活动中更是责无旁贷。尽管捐赠并不是国有企业投身社会公益活动的唯一内容，但考虑到数据的可获得性，我们选取国有企业相对捐赠数量，衡量国有企业公益事业的责任意识。

由图6所示，根据2012中国慈善排行榜（中国慈善排行榜由民政部指导，公益时报社编制，中国慈善排行榜—企业榜单的入围条件是企业年度捐赠100万元（含100万元）以上）的统计，2011年度共有605家企业上榜，捐赠总额为104.47亿元。其中，民营企业392家，占上榜企业的64.79%，捐赠额为52.477 8亿元，占总额的50.23%；国有企业128家，占上榜企业的21.16%，捐赠额为32.243 2亿元，占总额的30.86%；外资企业仅70家，占上榜企业的11.57%，捐赠额为18.270 1亿元，占总额的17.49%。显然，从捐赠额度相对企业数量的角度来看，国有企业的相对捐赠量是最大的。

四、结论及启示

综合上述几个方面的比较分析，以科学效率观为出发点，充分考量我国国有企业所承担的公益性社会责任的价值导向，不难发现，总体上我国国有企业在社会公益性社会责任履行的角度来看，是相对有效率的。至少，在我国当前阶段，国有企业在履行各项公益性社会责任上的地位还是不可替代的。有关国有企业经济效率较差的说法不足以取消国有企业主导地位甚至成为推行国有企业私有化的充分理由。当然，这并不是说国有企业的财务效率等指标就无需提升和改进。从本质上来说，国有企业的社会责任或者说其公益性与其营利性之间并不存在根本的矛盾。相反，国有企业的营利性只会进一步增强或提高国有企业所承担的社会责任的能力。endprint

值得注意的是，近年来我国国有企业在经营中，对经济目标的实现愈益重视，而在价值导向上对公益性社会责任目标的追求存在逐渐疏远的趋势。因此，我们如果继续坚持和加强国有企业在重要行业和关键领域的控制力、影响力，增强其宏观调控经济的带动能力，发挥国有企业对经济发展的支撑、引领、辐射和带动作用，国家还应该通过逐步立法，明确并强化国有企业公益性社会责任目标的经营约束，并向社会公开，增加其透明度，使国有企业在保障社会经济发展的战略布局，引领和带动社会经济持续、快速、健康发展方面发挥更加积极的作用，更好地维护和保障国家的经济安全。

当然，在微观层面上进一步围绕现代企业治理制度的建设和政企分开的既定目标，通过有效的制度创新，切实解决困扰国有企业的“委托—代理”困局，阻断国有资产的流失途径，依然是我国国有企业改革的主攻方向。总之，我国国有企业作为承担公益性社会责任的主体地位是不可替代的。我们不能通过简单的经济效益指标而否定国有企业。国有企业作为我国社会主义市场经济体制的主体地位必须长期坚持。

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责任编辑、校对：秦学诗endprint