推进新型城镇化：城市发展与治理关系的协调

陈丽莎

摘要：在实践中，我国许多城市的建设出现了过分强调发展而忽视治理的问题，对城市的功能产生了严重不利影响，导致城市病大面积发生，大幅度增加了城市发展与治理的成本。解决城市先发展后治理带来的问题，要树立科学的城市发展观，稳定城市发展速度，提升城市内涵建设，将宜居作为城市发展和治理的核心目标；要坚持依法发展和治理城市，科学制定并严格实施城市规划，违反城市规划的施政行为，应予以追究法律责任；要赋予城市居民应有的参与权和监督权。在决策程序上充分考虑让城市居民参与讨论和决策的有效途径，并由此建立起居民和政府治理城市的合作机制。

关键词：新型城镇化；城市病；城市治理；科学发展观；城市规划；参与权；监督权；合作机制

中图分类号：F291.1 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2015）04-0051-03

城市发展与治理相互联系，彼此制约。在我国城市化快速发展的进程中，正确处理两者之间的关系，对于提高城市化在社会经济发展中的贡献度，具有积极的现实意义。

一、我国城市的快速发展呼唤提升城市治理能力

随着我国经济体制改革的不断深化，城市化率已经有了非常显著的提高。2013年，中国名义城镇化率达到了53.7%，即使扣除流动人口，也达到了35.7%。与此同时，城市的建设规模也快速膨胀，许多城市的面积在近20年来扩张了几倍甚至几十倍。根据《中国1990—2010年城市扩张卫星遥感制图》的数据，浙江慈溪建成区面积由2.92平方公里变为213.17平方公里，期间扩张的面积达70多倍。即使从全国来看，城市的面积平均也扩大了2倍以上[1]。毫无疑问，城市化的发展是社会经济进步最重要的表现之一。尤其在我国这样一个农村人口长期占绝大多数的国家里，城市化对改变城乡分割的管理体制、缩小城乡居民收入差距，产生了十分积极的影响。因此，在中共十八届三中全会所做出的全面深化改革的重大决定中，对继续推进新型城镇化给予高度重视。提出要“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。”可以预见，我国城市发展还将获得广阔的空间。

但是，我们必须清醒地看到，目前，对于相当部分的城市来讲，都存在着一个过于看重城市外延的扩张而忽视城市治理的现象。所谓城市治理，从本质上来说，就是在城市的运行中，如何建构一个让城市居民心情舒畅、安居乐业的社会环境、产业结构和公共服务体系，形成城市的竞争力，保持城市健康、可持续发展的状态。本来，城市的发展与治理并非矛盾，两者的目的具有内在的一致性。人们之所以要发展城市，无非也是想通过社会经济资源的相对集中，形成更加高效的产业体系，降低公共服务的成本，为居民创造更多的就业岗位，提高居民收入水平和消费能力，从而改善人们的生活质量。但是，在我国城市发展的实践中，由于城市之间、地区之间的竞争缺乏科学的评价指标，导致一些地方政府的领导热衷于城市的外延建设，将建设高楼大厦、宽阔的道路、巨大的广场作为标志性的城市形象，对居民的基本公共服务不舍得投入，或者即使想投入公共服务项目，也因为城市建设资金的匮乏而不得不一拖再拖，束之高阁。也有一些领导无视所在城市的经济承受能力，不惜采取大规模借债（包括显性债务和隐性债务）的方式筹集建设资金，结果使城市背上了沉重的债务负担。还有一些领导，对城市发展不顾资源、基础设施和自然环境的限制，盲目引进高耗能、高污染的所谓大项目，结果高楼大厦建起来了，房子却没有人来住，城市变成了“鬼城”。[2]

二、城市治理滞后于城市发展的代价

城市发展与治理的相互脱节，不仅反映了政府社会治理能力的缺陷，也给城市发展带来了高昂的成本。我们今天已经很清楚地感受到，由于对GDP增长的狂热崇拜，整个社会都在付出巨大代价。为了摆脱高耗能、高污染、高过剩产能的压力，我们必须痛下决心去拆掉一批企业的生产设备、厂房，必须改造投产时间并不算长的生产设施，必须承受由于严重污染对居民身体健康带来的庞大医疗支出，必须承受由于经济结构和经济增长方式转型对就业和居民收入增长的冲击。盲目追求城市的发展而忽视城市的治理，就如同对GDP的狂热崇拜一样，一旦城市前期发展的巨额投入形成了自身的产业结构、居民生活区域结构以及基础设施功能结构，我们只能为修正自己的错误对城市紊乱的各种生产和生活结构投入新的资金进行恢复和重构。一些城市规模越建越大，人们的工作区与生活区距离越来越远，为了缓解拥挤不堪的地面交通，不得不建设昂贵的地下铁路。一些城市的优质资源越来越多地集中在主城区范围，以至于学区房之类的生活设施需求旺盛，房价和租金不断增长。为此，不得不考虑采取向城市郊区甚至更远的地方疏解人口和城市功能。进一步看，这些修正措施不仅意味着我们要花费巨大的直接经济代价，而且，当我们去试图改变已经固化的城市居民、单位的生活方式和工作方式时，必然要触动一系列利益关系并引发新的社会矛盾，如北京动物园批发市场将要搬迁的消息在媒体上进行了热烈讨论，与之相似的问题还有北京市未来有可能外迁500万人的消息。[3]从已有的讨论可以清楚地看到不同相关利益主体对这些议题持有迥异的态度。这也就意味着，如果要解决北京市人口拥挤、城市负荷过重所造成的城市病，必须花费更多的财力、物力做好相关的配套工作。这是城市治理落后于城市发展带给我们的深刻教训。

其实，问题还远不止于此。许多城市前期快速发展所欠下的债务还没有偿还，为了弥补城市盲目发展所要发生的后期治理费用又要迫使政府寻找新的资金来源。在继续保持对土地财政高度依赖的同时，债务规模也越滚越大。据国家审计署的审计报告披露，2012年部分地区和行业债务风险凸显：9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率，已经超过100%，最高达189%。[4]这种现象不能不引起我们的城市政府严肃认真的考虑。美国底特律市由于治理不善，使一个原本在世界上举足轻重的现代化汽车城，人口大量流失，房地产价格一落千丈，早已褪去了往日的生动色彩。产业空心化使得税源枯竭，政府财政负债累累，甚至开不起城市卫生管理人员的工资。就是这样一个城市，已经进入破产保护的程序。令置身于美国之外的许多中国人唏嘘不已。不少社会人士和媒体都在提出一个同样的问题，底特律市破产的案例对中国的城市治理有什么警醒？我们未来会有城市也陷入这样的危险处境吗？[5]endprint

三、城市管理层需要认真考虑的问题

笔者认为，要解决城市先发展后治理带来的问题，需要在城市政府的管理层认真考虑以下几个方面：

1. 要树立科学的城市发展观。一个城市的形成总是受到相关影响因素制约的，其发展过程虽然有可能在某些突变的条件下加快速度，但是，一般而言，它的发展应该是一个循序渐进的过程。城市不仅仅要有大楼、大路、大广场和熙熙攘攘的人口，而且更重要的是要有城市自身的内涵，城市的社会、经济、公共设施、公共服务、公共文化等要素的建设要彼此支撑，相互协调。城市的硬件设施缺少软件的配套支持，就无法展现出城市应有的优势。因此，面对我国城市发展中出现的问题，要求相关城市政府的领导深刻反思过去一段时间以来盲目追求城市扩张、急于求成留下的教训，回到稳定城市发展速度、提升城市内涵建设的道路上来，将宜居作为城市发展和治理的核心目标。城市的发展说到底是为人的生活幸福服务的。让一个城市成为宜居之地，应该是所有城市发展的首要功能。国际上许多大都市的发展为我们提供了很好的示范经验，值得认真学习。

2. 要坚持依法发展和治理城市。城市是一个复杂的社会体系。它以人的存在和活动为基本前提，进而形成了城市中人与产业的关系、人与基础设施的关系、人与生活环境的关系、人与公共服务体系的关系以及人与人之间的关系、居民与政府之间的关系等。对于这样一个社会体系的发展与治理，不能仅仅依靠政府官员的工作热情和设想去实现，而应该强调坚持依法发展和治理的重要性。尤其在我国的政府管理体制下，城市政府的领导流动性很大，在他们主政期间，往往为了任内的业绩而在工作中提出自己的创新思路。包括城市发展的口号、城市发展的模式、城市发展的目标、城市发展的项目等，频繁变化，任由调整，使城市发展无法找到稳定的方略。在社会需要规范发展的今天，要摆脱城市发展受制于政府领导变化的不利影响，必须本着依法发展和治理城市的原则，科学制定并严格实施城市规划。城市规划要客观反映区位和资源特色，不盲目照搬和攀比。一旦形成了大家公认的城市规划方案，任何领导都无权随意进行根本性改动。如果需要做大的改动，必须通过法律程序进行讨论和修订。违反城市规划的施政行为，应予以追究责任。

3. 要赋予城市居民应有的参与权和监督权。城市居民是城市的主人。他们是城市发展的受益者，同时也是城市发展和治理的责任者。在城市快速发展进程中，让城市居民作为被动的无所作为的一方，单纯由政府唱主角，是与现代城市发展与治理理念严重背离的。以城市建设的债务为例。在城市发展中，由于发展任务繁重，对资金的需求巨大，但是，很多城市的经济实力还比较薄弱。因此，通过举债的方法筹集资金是一条不可回避的同时也是可行的措施。现在的问题是，举债的责任主体是政府，在形式上也要由政府承担相应的偿还责任。而实际上并非如此。由于城市发展的利益基本上限于本城市范围的居民，外溢性比较有限，那么，城市发展所花费的财力均应由本城市的居民所承担，而不能寄希望于其他区域或者上级财力的支持。这是以分税制为基础的公共财政体制运行的基本要义之一。从这个意义上讲，政府为城市发展所举借的债务，与城市的每一个居民直接相关。他们必须在未来通过纳税的方式，用自己的劳动收入和生产经营收益偿还政府欠下的债务。既然如此，政府是否要为城市发展借债，借多少债，如何偿债，显然这不仅仅是政府自己的事情。城市政府的领导有必要转换自己习惯的行政决策理念和执政方式，在决策程序上充分考虑给城市居民提供参与讨论和决策的有效途径，并由此建立起居民和政府治理城市的合作机制。

参考文献：

[1]王雷，等.中国1990—2010年城市扩张卫星遥感制图[J].科学通报，2012，（16）.

[2]王炜.二三线城市有可能成鄂尔多斯式“鬼城”[N].人民日报，2013-04-12.

[3]巩睁.西城91家市场陆续迁移改造 配套服务跟“动批”外迁[N].北京日报，2014-01-18.

[4]中华人民共和国审计署.审计结果公告（2014年第1号）[EB/OL].http：//203.207.93.61：8888/gips/，2014.

[5]郑联盛.底特律破产的五个教训[N].经济日报，2013-07-30.

责任编辑、校对：张增强endprint