农村基层民主制度的历史轨迹及其对现代乡村治理的影响

杨早苗，张晓群，张晖中国农业大学思想政治教育学院

农村基层民主制度的历史轨迹及其对现代乡村治理的影响

杨早苗，张晓群，张晖
中国农业大学思想政治教育学院

基层民主制度是我国的一项基本政治制度。党的十一届三中全会以来，历经几十年的探索与发展，中国的农村基层民主制度已经建立起来并不断创新。通过对基层民主制度发展历程的梳理和回顾，分析其对现代乡村整理的影响，无论是对于国家未来政策的制定，还是对现存问题的解决都大有裨益。

农村基层民主制度；村民自治；政治文明；民主；乡村治理

项目信息：中央高校基本科研业务费专项资金项目“新媒体环境下马克思主义理论研究与实践创新”（项目编号:2015RW001）。

一、农村基层民主制度的概念和内涵

基层民主制度是我国的一项基本政治制度，是指广大人民群众在中国共产党的领导下，在农村、社区、企业、事业单位和其他基层自治组织中，直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等民主权利，运用自我管理、自我教育、自我发展等方式，对所在基层组织的政治、经济、文化和社会公共事业进行民主自治。基层民主制度包括农村村民自治制度和城市社区自治制度。

而农村基层民主制度所指称之“基层”就行政区划而言主要是乡、镇、村。具体而言，农村基层民主制度以村民自治制度为重点和核心，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督和村务政务公开为主要内容和重要衡量指标。不但是我国政治体制改革的重要内容，而且是民主法制建设的重要组成部分。

二、农村基层民主制度发展的历史轨迹

（一）农村基层民主制度的创制与推广阶段（1978——1988）

1978年十一届三中全会召开后，经济体制改革率先在农村取得突破。农村地区实行家庭联产承包责任制，实行包产到户。旧的人民公社体制已经无法适应经济体制改革的发展，出现了管理混乱。针对这种情况，1980年广西宜山、罗城等地农民自发组织村委会，制定规章。这种通过组委会或村管会在村中发展生产、维护治安及管理村中公共事务的探索与实践被视为是村民自治制度的初创。这一创举很快得到了国家和政府的支持和认可，并在全国范围内得以逐渐示范和推广。

1981年6月党的十一届六中全会《关于建党以来党的若干历史问题的决议》提出在“基层政权”和“基层社会”中逐步实现“直接民主”。1982年《中华人民共和国宪法》从根本大法的高度对农村基层民主制度予以明确，即“农村按居民居住地区设立的村民委员会是基层群众性自治组织”，并规定“村民委员会同基层政权的关系由法律规定”。1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，决定“实行政社分开，建立乡政府”。1987年，党的十三大第一次在全国性的报告中肯定了农村基层民主制度的地位和作用，“逐步做到群众的事情由群众自己依法去办”。同年11月《村委会组织法（试行）》经审议通过，自此以村民自治为核心的农村基层民主制度开始步入法制化进程。

（二）农村基层民主制度的试行与成熟阶段（1988——1998）

1988年，在民政部的推动下，全国一千余个县级单位按照《村民委员会组织法（试行）》进行试点工作，全国乡村的选举也自同年6月开始，村民自治在全国范围内拉开序幕。大部分省级人大均制定了《实施村民委员会组织法（试行）办法》，个别省份人大常委会村民委员会选举办法的制定使得村民自治的法律规章更为具体化。1990年，山东省莱西市召开“全国村级组织建设工作座谈会”，这次会议对创造性地推动农村基层民主建设具有里程碑式的意义。同年9月，民政部下发了《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》，决定在全国范围内开展村民自治示范活动，更加有组织、有计划、有步骤地在农村基层逐步实现村民自治。1994年中共中央召开“全国农村基层组织建设工作会议”，并提出要“切实加强农村基层党组织建设，更好地发挥党支部的领导核心作用和战斗堡垒作用”。在党和政府的推动下，农村基层民主制度不断走向制度化和程序化，以“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的内容框架结构基本定型，依法自治的观念也渐渐深入群众。

（三）农村基层民主制度的完善与发展（1998年至今）

1.党的历届代表大会的高度重视

党的十一届三中全会后，党对基层民主制度的认识一直在不断的深化和扩展，历届党的代表大会对农村基层民主制度都有相应的侧重。特别是党的十六大以后，党对农村基层民主政治建设的认识逐步形成了科学体系，确立了以基层自治组织建设为依托，制度化建设为方式，在实践中发展民主内容和形式的基层民主政治建设的总体思路[1]。2002年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，指出：要“由村民会议或各村民小组民主推选产生村民选举委员会”，保证“村民的推选权”。这是推行村民自治以来第一份全面规范村民委员会直接选举工作的中央文件，为各地加强农村基层民主民主政治建设，规范村委会选举程序，提供了重要的政策依据[2]。2007年，党的十七大把“基层群众自治制度”首次纳入中国特色政治制度范畴，确立为“我国社会主义政治制度的重要组成部分”和“中国特色社会主义政治发展道路的重要内容”。党的十八大报告提出“进一步完善基层民主制度的重大任务”，并且“将发展基层民主纳入中国特色社会主义事业的总体框架”。2013年，党的十八届三中全会对发展基层民主提出了更加明确的要求：“畅通民主渠道，健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制。开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。”这一系列方针政策都表明了农村基层民主建设的重要性，为建设与发展农村基层民主提供了保障，指明了方向。

2.相关法律法规的修订和完善

(1)《选举法》的修订为农民选举权的行使提供了法律依据

农民在政治权利和诉求的表达方面一直是现代社会中的弱势群体，较之其他社会主体更欠缺政治素养和表达技巧。我国是农业大国，庞大的农民群体是否能够合理地行使自己的政治权利和自由关系到社会公平正义的真正实现。2010年《选举法》的修订就是针对农民选举权不公平的问题。《选举法》的修订使得城乡同比，同票同权，从而为农民行使选举权提供了法律依据。使得农民能够更好的行使自己对国家事务和社会事务的参与权、表达权和监督权，极大地推动了社会主义民主政治建设[3]。

(2)《村委会组织法》的修订为选举公正提出了相应规范

吸取了各地具体的实践反馈的经验教训后，1998年正式颁布《村委会组织法》。与1987年的《村委会组织法（试行）》相比，其进步主要体现在以下方面：首先，以具有法律术语“选民”概念，替换了具有传统“村民”表述，规范了相关的表述；其次，程序方面，增加了“三分之一以上的村民代表联名”附加罢免理由即可提出罢免申请，加强了监督力度；再次，增加村民小组会议制度，调整村民议事日程，扩大了民主参与；最后，规定了村务、财务公开，真正做到民主管理。《村委会组织法》的修订，使得村委会的职责得以明确和完善，村干部的领导作用得以更好发挥，村民的权益得到了更好的保障。

(3)《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》为村干部廉洁履职提出了具体要求

根据党多年的基层实践经验，针对基层干部履职中出现的问题，2011年5月，国务院颁布施行《国务院基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》。《规定》针对乡镇领导班子、村党组织领导班子分别提出了“19个不准”和“22个不准”的规定，以敦促农村党员干部廉政履职，深入反腐工作。这些规定注重与其他法律法规的协调与衔接，在保持与法律一致性的基础上又进行了理论创新。

三、农村基层民主制度的发展对现代乡村治理的影响

改革开放后，随着社会主义市场经济体制的推行和农业税费改革的开展，乡村治理开启了新篇章。作为乡村治理重要组成部分的农村基层党组织改革、乡镇政府转型、村民自治以及户籍治理都与农村基层民主制度的发展息息相关。[4]

首先，农村基层民主制度的发展巩固了农村基层党组织的领导地位。党的基层组织是当在社会基层组织中的战斗堡垒，因为其承担着密切联系群众、关心和帮助群众克服日常生活中的困难和对群众进行思想政治教育的重要任务。[5]农村基层党组织不仅是农村社会的领导者、监督者，更是广大农民利益的最忠实代表。农村基层民主制度的完善，特别是选举程序的公开和公正使得农村基层党组织的领导地位得以巩固，农民参政议政意识的加强，也敦促基层党组织更好地领导和服务农民建设社会主义新农村。

其次，政府作为基层公共权力的拥有者，在农村治理方面凸显日益重要的作用。一方面，乡镇政府拥有公权力，用以维护农村社会秩序；另一方面，村干部是政府与村民直接的协调者。[6]村干部在村庄中拥有个人魅力型权威，他们不但能够整合村里资源，将村民组织起来，使之形成合力，此外，他们还能在乡村社会这个典型的人情社会里较好地协调村里人际关系。而农村基层民主制度的发展，特别是民主管理和民主监督方面的制度完善为政府和农民之间打开了一条崭新的沟通方式，乡镇政府利用最为接近群众的天然优势，关注民众诉求，积极调和矛盾，为社会和谐做出了巨大贡献。在为村民提供管理和服务的同时，合力建设社会主义新农村，为国家贡献力量。

最后，农民是新农村建设的主体，农村基层民主制度更好地保障了农民的民主权利，扩大了农民的政治参与。农村基层民主制度规范执行了村民委员会成员的选举和罢免程序，切实保障农民的选举权；选举过程公开透明，最大程度保证了选举公平。民主决策的事项范围的进一步扩大和明确，也使得言路广开、良言广纳，提高了村民议事和决策的科学性，保障农民切身利益。[7]村务公开、财务公开制度的落实，增强农村公共事务管理的公开性、透明度，保障农民的知情权。村委会报告工作制度、对村级组织和干部的民主评议制度等也保障了村民权益不受侵害。农村基层民主制度的完善和落实给予村民真正的话语权使之真正成为权利的主人和“村庄的主人”。正因为这样农民才真心地支持、拥护并配合现代乡村治理，积极参与未来的社区建设。[8]

[1]徐勇,刘义强.我国基层民主政治建设的历史进程与基本特点探讨[J].政治学研究，2006(4).

[2]李黄骏,张桂琳.村民自治的问题背景及研究意义[J].中国高校社会科学,2014(4).

[3]胡荣村.民委员会的自治及其与乡镇政府的关系[J].二十一世纪,2002(9).

[4]于建嵘.黑恶势力是如何侵入农村基层政权的？——对湘南40个“失控村”的调查[J].中国老区建设,2007(10).

[5]孟祥科.中国农村基层民主制度实现路径分析[J].中国特色社会主义研究,2006(5).

[6]金太军,董磊明.村民自治背景下乡村关系的冲突及其对策[J].中国行政管理,2000(10).

[7]张百顺.新农村建设村民自治发展中的矛盾及化解对策[J].内蒙古农业大学学报:社会科学版，2010(12).

[8]张鲲鹏,吴敏先.通过村民自治促进农村社会和谐[J].东北师大学报:哲学社会科学版,2011(6).

[9]罗光华.城乡治理体系的现代化与乡村治理能力塑造[J].《当代世界与社会主义》（半月刊）,2014(6).

[10]少涵,崔嘉欣,王卫东.村民自治教育:新形势下农村普法工作重心[J].高等农业教育,2010(7).

杨早苗（1990-），女，吉林德惠人，中国农业大学思想政治教育学院2014级硕士研究生，马克思主义理论专业，马克思主义中国化研究方向；

张晓群（1968-），女，四川阆中人，中国农业大学思想政治教育学院副教授，硕士生导师，从事马克思主义中国化研究。