产权视角下国有文化资产管理体制改革与创新

廖红伟++梁鑫++周海金

摘要：目前，我国在全国范围内并没有形成统一的、稳定的国有文化资产管理体制，存在政出多门、政企不分；国有文化资产出资人机构缺失：国有文化资产运营机构“缺位”：文化企业公司治理结构不完善等问题，其根本原因在于产权不清。因此，构建新型的国有文化资产管理体制，宏观上要明晰产权主体，微观上要建立完善的现代企业制度，形成分工明确、权责清晰的公司治理结构，即分别以财政部和国资委为监管主体构建公益性文化事业和经营性文化产业的分类监管体系，同时着力实现产权制度的优化，如确立国有文化资产出资人机构， 建立国有资产运营机构等。

关键词：国有文化资产；国有资产管理体制；产权理论：分类监管

中图分类号：F273 文献标识码：A

文章编号：1003-854X（2015）06-0019-06

我国的文化产业近年来蓬勃发展，取得了令人瞩目的成绩。在文化投融资领域，鼓励民营资本进入文化产业，为文化产业注入了多元化市场投资这支强大的活力剂；文化基础设施的建设日趋完善，无论在数量和质量上都较过去有显著提升：文化管理机构的管理活动日趋透明，管理手段由建国初期的“直接干预”向“间接调控”转变，管理体系也正在向法制化迈进，这些都是我国文化资产管理体制改革取得的丰硕成果。

一、国有文化资产管理体制改革的理论依据

1.产权理论与国有文化资产管理体制构建

产权即财产所有权，是财产所有制在法律上的表现形式，包括狭义的所有权，经营权（包括占有权、使用权和支配权）还有收益权。狭义的所有，指财产的归属、领有关系，涉及财产归谁所有的问题：占有指人们直接掌握、实际控制和具体管理财产的关系；支配指人们最终处置、安排、调度财产和决定其使用方向的关系；使用指人们改变、消费财产的关系；收益指人们通过占有、支配和使用财产获取相应收益的关系。产权具有可分离性和独立流动的属性。科斯的产权理论告诉我们，有效的产权制度安排是一切经济活动的基础，其表现为规定人们之间如何行使财产权利，其理论意义是进行经济分析时首先要使产权主体明确，产权边界清晰，从而减少交易费用，提高资源配置效率。

在我国国有文化资产管理体制改革的历史进程中，我们已经认识到了产权理论对于改革和实践的重大意义。1992年以前，我国的文化单位都是文化事业型，文化资产的产权归属于国家，但是我国国有文化资产的产权主体并没有到位，对国有文化资产疏于监管，国有文化资产流失严重。随着我国经济的发展，国有文化资产的产权制度也进行了相应的改革，文化产业引入了私人产权主体，形成了国家所有、国家和私人共有、私人所有三种产权形式。文化资产产权主体的多元化对于深化国有文化资产管理体制改革具有重大意义，文化产业领域内的民营经济迅速发展，经营性文化资产的运营绩效显著提高。其实，无论是国有产权还是私有产权，只要产权主体明晰，产权的权责利得到清晰界定，那么，产权就会发挥其应有的作用——对外防止外部性的产生，对内产生激励效应，这样的产权制度就是有效的。因此，构建新型的国有文化资产管理体制，宏观上要明晰产权主体，微观上要建立完善的现代企业制度，形成分工明确、权责清晰的公司治理结构。产权理论是我国国有文化资产管理体制改革的坚实理论基础。

2.委托一代理机制与道德风险治理

委托一代理机制是指资产的所有者是委托人，经营者是代理人，委托人授权代理人对资产享有占有、支配、使用、处置的权力。所有者与经营者之间通过预先达成的契约将双方的责、权、利作了明确界定，从而形成相互制约、相互激励的机制。由于委托人和代理人掌握的信息不对称，以下两种情况会导致道德风险的产生。第一，资产所有者不明确。首先，如果资产所有者不明确，那么对资产的监督和对代理人行为的约束就会减弱。其次，如果代理人都不能够确定资产的委托人，他在心理上就会产生自己的行为不受约束的想法，引发道德风险。第二，代理人与委托人的利益函数不一致。代理人同样是“经济人”，追求自身利益最大化。当代理人和委托人利益不一致时，代理人在追寻自身利益最大化的过程中就会存在侵害委托人利益的动机，利益函数差异越大，对委托人财产的侵害越严重。我国国有文化资产管理体制存在层层的委托—代理关系，每一环节都存在道德风险，如果任一环节出错则会造成国有文化资产流失，损害的是全体人民的利益。委托一代理机制告诉我们，必须明确国有文化资产的所有者，在我国是全体人民，由政府各文化主管部门代为行使文化资产的所有权，并委托授权给文化事业单位和文化企业。而文化企事业单位中也存在各层次的委托代理链，如何使代理人在追求自身利益最大化的同时确保委托人的权益不受损失，这就需要建立激励机制。

3.效用理论与激励机制设计

效用是经济学中最常用的概念之一，是消费者消费商品或劳务所获得的满足程度，并且这种满足程度纯粹是一种消费者主观心理感觉。效用理论是研究消费者如何在各种商品和劳务之间分配他们的收入，以给他们带来最大的满足程度。收入是既定的，而选择是无限的，这就决定了效用是多元化的，不同的商品组合可以带来同样的效用，同样的商品组合也可以因为数量的不同而使效用不同。

国资委的高层管理人员、内部工作人员和集团公司、国有文化企业的董事、经理等等都是普通的“消费者”，他们是从工资薪金、福利待遇、职位升迁等“商品组合”中获得效用。根据效用理论，多元化的效用决定多元化的激励，有些“消费者”更偏爱物质激励，他们可以从工资的提高、剩余价值的索取中得到更多的效用，而有的“消费者”更看重精神激励，职位的升迁、荣誉职称的评选和舆论的称赞可为他们带去物质无法给予的巨大满足。因此，针对不同的人群制定不同的激励机制，可以充分调动工作者的积极性，促进国有文化资产管理效率的提高。同时，依据边际效用递减原理，不能一味增加物质激励或者精神激励，在物质或精神激励带来的边际效用达到最大时，加入其他的激励方式，此时激励多元化的必要性更加彰显。至于之后怎样确定融合后的激励方式能否给国有文化资产管理人员带去最大的效用，就要用效用最大化原则来判断了。

二、我国现行国有文化资管理体制存在的现实弊端及其根源

1.政出多门、政企不分

政出多门，职责交叉，其后果表现在两个方面：对于政府各管理部门，当国有文化资产盈利时，各部门蜂拥而上争夺利益，而国有文化资产管理环节出现问题时，各部门推诿责任，撒手而去，没有人和部门对国有文化资产流失和政策管理失误真正负责：对于国有文化企业，由于各部门都向国有文化企业发号施令，国有文化企业无所适从，只能在夹缝中生存，被迫左右逢源，应付各个管理部门。

我国目前一部分国有文化企业是由政府行政管理部门出资创办的，政府利用其掌握的特殊的行政资源将一部分国有文化企业推上垄断高位，这不仅违背了社会的公平和公正，而且极大地削弱了市场竞争，降低了文化资源配置效率，甚至会导致文化产业出现大量“寻租”活动，于是又形成一个恶性循环，推动政府利用行政权力谋求超额经济利益。对于经营性国有文化资产，政府还在用计划经济的手段干预国有文化企业的生产经营活动，导致国有文化生产经营单位生产热情不足，无法成为自负盈亏、独立核算、自主发展的市场经济主体。在国有文化资产的优化重组过程中，政府各部门为了谋求自身利益，对国有产权重组进行过多干预，而非利用市场机制自发促进产权流动。比如，有的违背市场经济规律，强行对国有文化资产的兼并重组施以阻挠；有的“当破不破”，硬将资不抵债、本应在市场经济竞争中被“淘汰”的文化企业与优势文化企业“拉郎配”，这不仅拖累了优势文化企业的发展，而且更拉低了整个文化产业的资源配置效率；还有的对于资产评估方法、交易规则和资产处置过程横加干预。长此已久， “行政命令”式的资产管理方式必然造成整个国有文化资产管理体制的僵化，不利于我国文化产业形成比较优势，应对世界文化市场变动潮流的冲击。

2.国有文化资产出资人机构缺失

“齐抓共管”型的多头管理导致国有文化资产的所有权分散，却没有一个部门真正对国有文化资产从资本投入、资产经营到资本收益、资本积累全程负责。一方面，各部门互相推诿责任，上级政府无法轻易落实国有文化资产的责任追究，一些国有文化企业的领导层、经营者、承包租赁者肆意侵吞、支配、挥霍浪费国有文化资产，利用其职权中饱私囊，造成国有文化资产的极大流失；另一方面，国有文化企业经济决策受制于归口管理部门，地方政府和各部门出于自身利益打破了管理的连贯性和统一性，人为割裂了企业间的经济联系和产业链条。出现以上问题的实质在于我国在全国范围内并没有最终成立统一的、合法的、权威的国有文化资产出资人机构，国有文化资产出资人不明确，无法按照“谁所有、谁负责”的资产管理要求对国有文化资产进行监督管理。对于正处于试点阶段、已经成立国有文化资产出资人机构的地方，比如北京和湖南等地，国有文化资产出资人机构一般挂靠在宣传部门，有关国有文化企业重大事项的决策、国有文化资产的流动导向等重要问题仍然由政府宣传部门和文化主管部门共同敲定，国有文化资产出资人机构的职权行使从某种意义上被架空：还有的省市成立了省（市）文化体制改革和文化产业发展领导小组办公窒（简称省（市）文资办），然而其与政府机构未能完全分离，职能行使更多的表现为协助政府组织企事业单位绩效考核、协调推动重大文化项目的建设等等，其独立的出资人地位并未实现。

3.国有文化资产运营机构“缺位”

经营性文化产业从文化事业中分离标志着我国国有文化资产分类经营的开端。2003年，全国范围内的经营性文化事业单位转企改制，文化企业的数量迅速膨胀。2003年至2007年间，国有文化企业数量年均增加300多家，自2008年起年均增加500家以上，2010年接近600家。然而，数量庞大的文化企业并没有产生预期的收益，总体来看，经营性文化产业规模小、科技含量和产业附加值不高，某些经营性文化产业营业利润甚至为负。2008年，我国的音像制品出版产业、电影服务产业、广告业创造的营业盈余分别为-178.9万元、-3367.5万元和-123.8万元。与此同时，各类经营性文化产业内部的结构比例情况令人堪忧。2009年，我国文化艺术服务的机构数为4591个，仅占经营性文化产业艺术机构总量的1.9%，而文化休闲娱乐服务产业的机构数为220269个，是经营性文化产业艺术机构总量的89.8%，占据了经营性文化艺术产业的大片江山。大量的中小企业涌入文化休闲娱乐服务产业（以娱乐场所和网吧为代表），而文化艺术服务产业（如文艺创作、表演和艺术表演场馆）却少有企业问津，这实际上向我们传达了严重的文化危机信号：“快餐文化”、“享乐文化”正以势不可挡之势占据大量文化市场，而高雅文化艺术作品却曲高和寡，难以迎合市场需求。如果放任这种文化趋势发展下去，我国的文化产业会走向何方？我国源远流长的文化艺术该如何传播、继承和发扬？这些问题值得我们深思，而产生问题的根源也必须深究，那就是我国并没有成立专门的国有文化资产运营机构，没有及时对国有文化资产的总量、国有文化资产的流向、经营性文化产业布局进行调整，国有文化企业的生产经营活动缺乏宏观和科学的指导。

4.文化企业公司治理结构不完善

我国目前的国有文化企业的现代企业制度仍处于初级创建，企业法人治理结构仍在模拟化阶段。实践探索的过程中出现了大量问题，主要表现在四个方面：第一，国有文化企业中的行政化色彩浓厚，对政府的依赖性过强。目前我国国有文化企业相当一部分董事、经理甚至独立董事都是由政府直接任命，他们关注的重点往往不是企业的经营绩效，而是政府的政策走向。大批董事和经管人员由政府任命，企业的经营决策都向政府报批造成的后果只能是政企无法分离，国有文化企业经营绩效的提高遥遥无期。与此同时，受我国原有计划经济体制的影响，我国国有文化企业过分依赖政府，为求得政府的产业保护和财政补贴，甚至不惜与政府进行不良博弈，导致国有文化企业惰性的滋长。第二，董事会过分集权，规模过大。董事会具有召集股东大会、战略决策权、任命国有企业高级管理人员和一般事务管理的权力，如此多的权力交由董事会行使很容易造成董事会过分集权，干预企业日常经营活动的管理，不利于董事会和经理层之间的制衡。同时，我国国有文化企业的董事会存在规模扩大的趋势，过大的董事会降低了决策制定效率，同时也不利于经理层执行决策。第三，所有权虚化，“内部人控制”现象突出。我国的国有文化资产属于全体人民，但客观条件决定人民不可能亲自对国有文化资产进行监督与管理，即使少部分公民有这种觉悟，但由于信息不对称等原因，监督也是不充分的。我国目前还没有建立统一的国有文化资产出资人机构，出资人的缺失导致国有文化资产所有权虚化，国有文化企业的控制权落到经营管理者手中，即出现了“内部人控制”现象，造成国有文化资产大量流失，全体国民利益受损。同时，国有企业内部对经理层缺乏充足的激励和约束，更加助长了经理层违背股东利益的动机。第四，监事会地位不被重视，发挥的监督作用有限。现代企业制度的公司治理结构中，监事会与董事会应该处于同等地位，监督董事会和经理层的日常决策和管理，并对股东大会负责。但是目前我国的国有文化企业中，监事会规模小、地位低，往往被看成董事会的一个附属机构，无力发挥应有的作用。同时，监事会与董事会和经理层藕断丝连，主观上也不愿行使职责。

三、我国国有文化资产管理体制改革与创新的路径

1.文化企事业单位的划分及分类管理

国有文化资产从本质上来说是资产，但是它不是一般意义上的资产，其将政治属性和经济属性集于一身。文化资产二重属性决定了国有文化资产分类管理的必要性。

对于公益性文化事业管理而言，统一的文化事业单位管理体系在监管主体的选择上，根据“谁出资、谁监管”的资产管理要求和对文化事业单位信息资源的掌控程度，财政部门可以说当之无愧。财政部门作为文化事业单位的监管主体，其并不是要包揽文化事业单位大小一切事务，其具体的职责行使主要有三个方面：第一，将文化资源的配置环节与预算制度紧密结合，严格管理：在文化资产的使用环节上，对文化事业单位重大文化资产变动事项进行审批把关，建立文化资产信息资源库，及时、动态地掌握文化事业单位内文化资产的变动情况和全国范围内文化资产的布局结构，约束文化事业单位的行为，防止文化资产流失：在文化资产的处置环节做好资产清查和审核评估工作，防范文化资产在处置环节中流失。第二，对文化事业单位在充分调研的基础上，依照国有资产的考核绩效标准，结合文化事业单位自身的特点，尽快制定出文化事业单位绩效考核指标体系，依照十八届三中全会的要求，坚持把社会效益放在首位，同时引入激励约束机制，将绩效考评结果与文化事业单位财政经费的领用情况、资产配置和保值情况、社会反响真正挂钩，让其不再是死气沉沉的隶属于政府行政机构的附属物，而成为独立的事业主体。第三，以主导者的身份协调各文化主管部门的工作，财政部门只是“宏观监管者”，具体的文化事业管理职能交给各文化主管部门行使。

通过以上对财政部门管理职能的分析，我们实际上已经构建了我国文化事业单位管理体制的三层次管理框架：国家（全体人民）——财政部门——文化主管部门——文化事业单位。我国是社会主义国家，国有文化资产属于全体人民所有，人民将全部的国有文化资产委托授权给政府监督管理，这其中包括国有文化事业单位内的文化资产。财政部门作为政府的行政机构，接受人民的委托监督文化主管部门的工作，并定期抽查管理文化事业单位.而文化事业单位的具体监管工作则交由文化主管部门。在由财政主导的文化事业管理体系的委托代理链条中，人民是终极委托人，享有国有文化资产的所有权，而文化事业单位是最终代理人，承担文化资产保值增值的职责。财政部门和文化主管部门既是国有文化资产的监管主体又是监管客体。将经营性文化产业从文化事业中分离，其难点和关键之处在于构建怎样的管理体制、其出资人和监管主体到底是谁。在这里笔者认为，经营性文化资产应该统一纳入到“大国资”的国有资产管理体制框架内，由国资委充当国有文化企业的出资人代表，形成“国资委——国有文化资产运营机构——国有文化企业”三层次的委托代理体制。将经营性文化资产纳入国资管理体系既是国资管理体制改革的深化推进，又是国有文化资产管理体制改革具有历史性意义的举措。

经营性文化资产授权经营的关键是弄清谁是委托人、谁是受托者、由谁来进行监管。对于经营性文化资产的委托人我们已经明确了是中央和地方各级国资委，而国有文化资产的受托者有两种情况：对于大型的具有垄断性质的文化企业集团公司，比如报业集团、传媒集团等，应该精简机构设置，缩短委托代理层级，省去国有资产控股公司这一委托代理环节，企业集团就是实际的经济运营主体，是最终的受托者；对于中小型的国有文化企业，因为其数量大、分布散，需要国有资产运营机构充当中间的委托代理人，最终的受托人是中小型国有文化企业。国有文化资产的监管主体与传统的国有资产管理体制有所不同，国有资产管理秉持“谁出资、谁监管”的原则，国资委集出资和监管职能于一身。国有文化资产由于其特殊性，在监管主体的选择上应该实行由国资委、宣传部门、文化主管部门三部门联合监管和考核的“准董事会”机制，成立国有文化资产监管考核小组，成员从国资委、宣传部门和文化主管部门中选任，小组内分工明确，有一套清晰严格的对授权单位的管理制度和考核标准。这样做既符合十八届三中全会提出的“管人管事管资产管导向”的要求，又避免了多头管理、政出多门的问题。在授权的内容上，明确规定出资人对委托人授予经营性文化企业资产的“产权转让权、资产担保权、收益处置权、投资决策权”，同时，明确界定委托人行使权利的条件和范围。至此，我国经营性文化产业的授权经营模式基本确立。

2.政府和市场合理分工，文化事业和文化产业并重

十八届三中全会将转变政府职能提到了重要议程，提出“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”。对于公益性文化事业，政府应该把工作重点放在提高公益性文化事业的财政支持力度上，中央政府应立足于宏观文化产业布局的规划，集中投资范围，将资金重点投向重大的国家重点工程、西部经济欠发达地区以及文化基础设施匮乏的广大农村地区，使全国的文化事业平衡发展，缩小区域差距；各地方政府应结合本地实际情况，全力出资创办建设图书馆、博物馆、艺术馆等文化艺术场馆并保证其数量和质量；鼓励社会兴办、捐助文化事业，并且政府要给予捐助的组织、企业或个人以优惠政策，从而激发全社会投身社会主义文化建设的积极性，实现文化事业单位资金来源的多元化。政府主导并不意味着政府大包大揽，对于文化事业单位提供的一部分公共文化服务，政府完全可以放手交由市场提供。比如，变“以人定费”、“以费养人”为“以事定费”、 “以费养事”，根据公共文化单位提供的公共文化服务数量与质量来拨付经费。另外，凡是可以通过采购提供的公共服务，政府可以采取“花钱买服务”的办法，用市场化的方式组织生产和供给，以降低公共服务的单位成本，提高公共服务的质量。

对于经营性文化产业，政府必须完全退出该领域，将其推向市场，利用价格规律、供求关系实现文化产品和服务生产的多元化。政府应理顺与经营性文化企业之间的关系，避免用行政化手段干预文化企业的生产运营，使其能够真正成为独立经营、自负盈亏的市场经济主体。政府的“放手”并不意味着文化管理的“无为”，由于文化资产的特殊性，政府必须要统筹好“放”与“管”的关系，做一个宏观的引导者和监管人。其一，加大政策保障力度，综合利用产业政策的引导、税收减免、低息和政府贴息贷款支持等优惠政策间接扶持经营性文化产业的发展。其二，作为经营性文化产业的监管人（这种监管是意识形态和市场行为规范的监管，而不是资产监管），要牢牢把握我国社会主义先进文化的前进方向，及时纠正文化发展过程中出现的庸俗化、娱乐化、西方化等问题，匡正社会风气：加强文化市场的监管，对文化企事业单位在微观运行上出现的违法、违规问题，及时查处、严惩不怠，以保证文化企事业单位在规范、有序的市场环境中健康发展。

3.确立国有文化资产出资人机构，落实国有文化资产监管职责

将经营性国有文化资产划归国资委管理，必然涉及与原有的文化主管部门管理权限划分的问题，应当按照社会公共管理职能与出资人职责相分离的原则，凡属出资人的具有私权利性质的职责（权利和义务），都归属于各级国资委；凡属履行社会公共管理的公权力性质的职能，都归属于各级文化管理部门。具体而言，将国有文化企业的资产收益、参与重大决策和选择管理者三大权利交由国资委：将党对意识形态的领导工作和宣传业务交给各级政府宣传部门；将行业管理、市场监管、社会效益评价等社会公共管理职能交给文化主管部门，由此建立以国资委为主导的各部分分工协作的经营性文化资产管理体制。

处理好国有文化资产管理机构与文化企业的关系，防止国资委“缺位”和“越位”情况的发生。一方面，国资委要保证国有文化资产出资人职能到位，依法行使出资人权利，履行出资人义务。另一方面，要牢牢谨记国有文化企业股东这一角色定位，将出资人权利明确限定为“资产收益、参与重大决策和选择管理者”，绝不干预文化企业日常的经营活动和国有文化企业经营管理人员的选用。在管理方式的选择上，用市场化的手段取代传统的行政式命令，与国有文化企业签订委托经营合同，就年度计划的经营目标达成一致，并用合同确定下来，设立明确的奖惩机制和标准，对经营绩效高的企业予以奖励，对经营绩效差的企业予以处罚，对无力挽回经营局面的企业及时进行破产清算，促进文化资产的流动和优化重组，做到“恩威并济”、“赏罚分明”，有效激励和鞭策文化企业不断改善经营管理方式，促使国有文化资产保值增值目标的实现。

4.建立现代企业制度，实现两权分离

第一，减少政府行政性干预，全方位引入市场机制。除了一小部分必须由政府任命的董事和监事之外，大部分董事、企业高级管理人员和监事应该公开向市场招聘，建立层层考核机制，签订短期聘任合同。合同期即是考察期，如果在合同期内，高管人员工作职责到位，履职绩效达到规定标准，那么在合同即将到期时续签，反之则解聘，这样的选聘机制能真正做到“有能力者居之”。同时，管理者的薪酬也必须在市场中敲定。在不考虑绩效工资的情况下，基本工资（国有企业高管人员一般是年薪制）应该向同类私营企业看齐，并且福利待遇至少要优于私营企业。

第二，规范董事会职权，合理确定董事会规模。由于不同企业经营的具体项目不同，董事会和经理层的职权应该明确列出并写入公司章程。一般来说，事关国有企业发展方向的战略性决策应由董事会做出，而日常经营决策下放经理层。董事会的职能侧重于监督和指导，经理层侧重于管理职能，公司章程中应该明确规定内部董事、外部董事和独立董事的工作职责，防止董事之间职责权限的交叉扯皮，也防范了董事会的“越位”和“缺位”。董事会规模应该经股东大会讨论决定，董事人选的确定和人数的变动也要经过股东大会的商议通过后才能执行。

第三，国有资产出资人职责到位，建立有效的“激励一约束”机制。国资委作为国有文化资产的股东，履行出资人职责，对经营性文化资产享有监督管理的权利，这就在一定程度上避免了“内部人控制”情况的出现。对国有文化企业高管人员实行企业经营绩效与经营者利益相挂钩的多元化激励计划，包括股票期权计划、年度奖金以及提高经理层的声誉等。第四，提高监事会在公司治理结构中的权力地位，并用法律制度加以保障。在股东大会表决许可的条件下，允许监事会规模适当扩大。加强监事会的独立性，保证国有文化企业监事会三分之二的人选不是通过政府选派和股东大会的任命，切断监事会与董事会、经理层的联系，使监事会脱离董事会和经理层的控制。