公共数字文化资源整合政策体系探讨*

肖希明 卢世晴（武汉大学信息管理学院 武汉 430072）

·专题：公共数字文化资源整合研究·

公共数字文化资源整合政策体系探讨*

肖希明 卢世晴
（武汉大学信息管理学院 武汉 430072）

〔摘 要〕文章论述了构建公共数字文化资源整合政策体系的必要性，分析了我国公共数字文化资源整合政策要点，通过问卷调查对目前公共数字文化整合的政策需求进行了调研，在此基础上，探讨了我国公共数字文化资源整合政策体系的基本框架和具体内容。文章认为，我国公共数字文化资源整合政策体系主要由宏观管理政策、共建共享政策、知识产权政策与运行保障政策等方面的政策构成。

〔关键词〕公共数字文化 资源整合 政策体系

随着信息技术的发展，网络环境的形成，公共图书馆、档案馆、博物馆等公共文化服务机构开始致力于数字资源建设，为公众提供数字文化服务。公共文化服务机构在其运行、管理和服务过程中收集或开发的数字资源，即称为公共数字文化资源。[1]为了避免数字资源的重复建设，保障数字文化信息资源能够更方便快捷地被社会公众获取与共享，不同公共文化服务机构间开展合作，整合公共数字文化资源，为用户提供“一站式”数字文化服务，是发展的必然趋势与现实需要。

公共数字文化资源整合离不开技术的支持。然而随着数字技术的快速发展，技术障碍已经或终将克服。而目前公共数字文化资源整合面临的许多问题，与政策的关系更为直接。

近年来，国家有关部门陆续出台了一些与公共数字文化资源整合相关的方针政策。但这些政策比较零散，大多是只言片语，缺乏系统性，彼此的关联度也不够。在某些领域中，还存在着政策空白。因此，对公共数字文化资源整合政策的制定进行宏观规划，顶层设计，构建一个公共数字文化资源整合的政策体系，是目前亟待解决的问题。完善的政策体系能够为公共数字文化资源整合的开展指引方向，有利于统筹全局，打破不同管理体制间的束缚，形成跨部门的协调机制，科学规划与布局公共数字文化，避免重复建设，使有限的资金发挥更大的效益。更重要的是，通过建立完善的政策体系，促进公共数字文化资源整合，切实实现资源共享，缩小信息鸿沟，提升公共文化服务水平，保障广大人民群众的基本文化权益。本文在对我国公共数字文化资源整合政策制定现状及政策需求进行分析的基础上，探讨我国公共数字文化资源整合政策体系框架，希望能为有关部门决策提供一定的参考。

1 公共数字文化资源整合政策现状

2011年，文化部明确提出了“公共数字文化建设与整合”的概念，国家也制定了一系列方针政策促进公共数字文化资源建设。虽然目前还没有颁布针对公共数字文化资源整合的专门性政策，但在与推进公共数字文化建设有关的各项政策文件中，对公共数字文化资源整合均有不同程度的涉及。据此搜集制表，将各政策文件中涉及公共数字文化资源整合的内容按时间排序归纳如表1。

表1 2011年以来涉及公共数字文化资源整合的政策

文化部 财政部关于印发《“公共电子阅览室建设计划”实施方案》的通知2012年依托文化共享工程和国家数字图书馆资源，加强部门间整合共建力度，建设公共数字文化资源库群，避免重复建设。《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》2012年推动跨部门项目合作，统筹规划，实现资源整合、共建共享；鼓励国家持有版权或投资、资助的文化产品无偿用于公共文化服务。《文化部“十二五”时期公共文化服务体系建设实施纲要》2013年促进公共文化资源整合和共建共享，制定政策措施，调动各利益相关者积极性，加强跨区合作、共建共享，推动基层公共数字文化资源整合，促进有效利用；进一步加强整合力度，丰富资源总量。文化部《全国公共图书馆事业发展“十二五”规划》2013年进一步加大整合力度，建设“公共文化数字资源基础库群”，鼓励基层公共图书馆与其他文化机构的资源整合；建立跨区域共建共享平台与集成系统，整合文献资源，实现合理配置。文化部《全国文化信息资源共享工程“十二五”规划纲要》2013年加强科技应用，建设国家公共数字文化共建共享支撑平台；建立并完善资源整合标准规范体系，增进共建共享；构建公共数字文化资源信息服务门户，以互联网网站群的形式加大系统内资源整合力度；提倡国家财政投入生产的文化产品无偿供给文化共享工程；构建捐赠人激励机制。文化部关于印发《文化部信息化发展纲要》的通知2013年开展数字文化资源元数据、信息目录体系和数据交换体系等各项技术标准研究，统一标准、加强协作，做好全国数字文化资源数据统一管理、有效整合的基础性工作。文化部《2014年文化系统体制改革工作要点》2014年创建统筹协调机制，促进资源整合与共建共享的实现。中共中央办公厅 国务院《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》2015年推进公共数字文化资源在智能社区中的应用，实现“一站式”整合服务；加强统筹实施，加大对跨系统的公共文化资源的整合力；鼓励各地整合优秀的中华传统文化资源；创新管理体制和运行机制。

我国现有文件中与公共数字文化资源整合相关的政策方针可归纳为以下几个方面：

1.1 宏观指导

我国现有政策指出，各地应提高对公共数字文化资源整合重要性的认识，鼓励图书馆与其他公益性文化机构进行资源整合，进一步加大整合力度、加强组织领导，大力整合汇聚各类型公共数字文化资源、建设公共数字文化资源基础库群，统筹推进，避免重复建设。1.2 管理协调

现有政策指出，我国多头管理、条块分割的文化事业管理体制致使公共数字文化资源出现了行政固化的现象，资源往往分散于某地或某部门，难以有效整合。应该加强顶层设计，创新公共文化事业管理体制，加大公共文化事业单位的改革力度，探索管办分离的有效形式。[2]在改革管理体制的同时，明确各有关部门的职责分工，不断完善协调机制，构建纵横联合的联动制度、联席会议制度与定期沟通制度，统筹协调，实现科学规划。

1.3 平台建设

我国现行政策中，与公共数字文化资源整合平台建设相关的内容，主要集中在以下三个方面：其一，建设开放互动的分布式数字文化资源共建共享整合集成系统及支撑平台，增强公共数字文化资源整合共建共享能力，实现资源分布式加工与存储，提升整合效率；其二，推动公共数字文化资源在移动设备中的应用，通过各类APP为用户提供“一站式”服务；其三，构建集丰富性、权威性、便捷性于一身的公共文化信息服务门户，推送公共数字文化资源整合成果，全方位满足社会公众不一而足的数字文化信息需求。

1.4 技术标准

现有政策主要提出，要加快公共数字文化资源的标准化研发和实施进程，开展文化资源元数据、信息目录体系和数据交换体系等各项技术标准研究[3]，统一标准，加强合作，形成可资共享的数字文化资源标准化体系，为全国公共数字文化资源数据的交换互享与有效整合做好前期性基础性工作，促进公共数字文化资源的整合与共享。

1.5 保障条件

上述政策中与保障相关的政策主要由以下两个方面构成：一是资金保障，二是知识产权保障。在资金保障方面，政策指出应加大投入力度，完善财政保障机制与运行保障机制，各地方财政要切实保证配套资金的具体落实，所需资金中央与地方财政共同承担。此外，应确立捐赠人激励机制，鼓励社会力量投资文化建设，逐步形成政府投入为主、社会多渠道筹资为辅的投入格局。[4]在对知识产权的保障方面，文件提出，鼓励国家投资、资助或拥有版权的文化产品无偿用于公共文化服务。[5]

2 公共数字文化资源整合政策需求分析

课题组于2015年3月，通过问卷星以发放调查问卷的方式向383位公共文化机构工作者开展了公共数字文化资源整合意愿调查。将总调查中与本文相关的部分进行整理，以分析当下对公共数字文化资源整合政策的现实需求。调查对象所在机构的分布占比如下：公共图书馆43%，博物馆22%，其他具有提供公共文化服务功能的机构20%，美术馆6%，政府机构4%，群众艺术馆3%，档案馆2%。其中，调查对象多来自公共文化机构，公共图书馆与博物馆工作人员是调查对象的主要构成部分，其他人员来自于美术馆、政府机构、群众艺术馆、档案馆与其他具有提供公共文化服务能力的机构，所有人员均参与过公共数字文化资源整合的项目。由于调查样本具有较强针对性，调查结果具有较高的专业性与可参考性。

调查涉及的公共数字文化资源整合政策问题，主要有以下两个：

2.1 公共数字文化资源整合可能面临的障碍

通过前期的一系列访谈和文献调查，课题组列出公共数字文化资源整合过程中可能面临的障碍，对调查对象进行了矩阵量表调研（非常赞同为5分，非常不赞同为1分，根据程度依次递减），以明晰工作者具体实践中遇到的实际障碍难度与对公共数字文化资源整合相关政策的需求迫切程度。调查结果见表2。

表2 公共数字文化资源整合中广受认同的障碍

由表可知，当前公共数字文化资源整合面临的障碍主要集中在条块分割的行政管理体制，政策、资金保障力度不足，激励机制有待完善，知识产权问题模糊不清与数据标准尚未统一等几个方面。在政府层面上，公共数字文化资源整合需要各机构的密切协作，而我国公共文化机构隶属于不同的行政部门，各自为政的行政管理制度给各机构的沟通协作带来了不少困难；在资金保障方面，目前基本上停留在文件上对公共数字文化资源建设支持经费做出原则规定，尚无专门性政策提出对公共数字文化资源整合的具体财政支持。在机构的层面上，各公共文化机构中没有针对公共数字文化资源整合的激励保障机制与绩效评估制度，这一方面难以激发各馆开展资源整合的积极主动性，另一方面馆内工作人员对开展整合项目的热情也不高；关于资源整合前、后的知识产权归属与保护问题，尚没有政策做出具体限定；公共数字文化资源整合的元数据标准化问题也没得到完全统一，势必会对整合的开展造成障碍。

2.2 消除资源整合障碍的政策需求

针对公共数字文化资源整合存在的障碍，公共文化服务机构的从业人员有哪些政策方面的需求?课题组进一步调查了受访者对消除上述障碍的政策需求。将调查对象对政策的重要程度的认定结果与政策被重视程度的平均得分（非常重要为5分，非常不重要为1分，依据重要程度降低而依次递减）制表，依次排序如表3。

根据表3数据可以得出，公共数字文化资源整合的政策需求主要表现在经费保障政策、管理体制政策、共建共享相关政策与知识产权政策几大方面。其中，对经费保障、促进共建共享以及管理体制改革的政策需求程度最高。对公共数字文化资源整合的政策，大多数调查对象均持“非常重要”与“重要”的态度，认为政策“不重要”的极为少数，“非常不重要”的几乎为零。这说明，构建涵盖范围广、自成系统的政策体系，是公共数字文化资源的实践要求与现实需要，是解决现存障碍的有力保障。

表3 消除障碍的政策需求

3 政策体系框架构建

依据调查获知的现存障碍与政策需求， 结合我国各项法规条例中与公共数字文化资源整合相关的政策， 提出公共数字文化资源整合政策体系主要有：宏观管理政策、共建共享政策、知识产权政策、运行保障政策四个部分。

3.1 宏观管理政策

3.1.1 方向指导政策。公共数字文化资源整合需要政府宏观方向上的政策指导。包括以下内容：①公共数字文化资源整合重要性的政策阐述；②公共数字文化资源整合的目标取向；③公共数字文化资源整合的发展方向；④公共数字文化资源整合的主要领域。

3.1.2 管理体制政策。公共数字文化资源的整合需要各公共文化机构统筹规划，协调合作。但在我国，文化事业结构以行政关系为基础，不同的公共文化机构隶属于不同的行政主管部门，各自为政、相互分割、多头领导[6]，由此产生了公共数字文化资源部门化、地方化及行政固化的现象，各公共文化机构的资源建设缺乏宏观规划和有效协调，造成了资源分散，重复建设，以致于整合进展困难，整体效益无法得到充分发挥。因而，必须改革现有管理体制，强化机构之间的横向合作，确立公共数字文化资源整合的管理体制、运行机制与协调制度。为此，有必要建立一个跨系统、跨部门的公共数字文化资源整合组织协调机构，对资源整合进行顶层设计，宏观规划，协调不同文化管理部门在资源整合中的各种利益关系。具体到一个地区，特别是涉及一些具体的资源整合项目的规划、实施，也需要有政府文化管理部门牵头，组建由不同公共文化机构组成的横向合作机构，负责对本地的公共数字文化资源整合项目进行规划和组织实施，协调在合作中的各种利益关系。总之，要建立一个从上到下、由政府主导和宏观调控、跨部门协调合作、不同公共文化机构参与的公共数字文化资源整合管理体制。

3.1.3 协调机制政策。进行公共数字文化资源整合，即使建立了跨部门领导小组进行统筹规划，在具体的实施过程中各机构仍然需要相互协调、合作共事，这就需要建立一种合作协调的机制。因此，有必要制定公共数字文化资源整合协调政策，构建纵横联合的各部门协调联动机制、区域联合机制与定期沟通机制，建立联席会议制度，形成主导机构统一领导、各部门密切配合的统筹协调机制，以加强协调，促进公共数字文化资源整合的开展。

3.2 共建共享政策

3.2.1 平台建设政策。整合平台是公共数字文化资源整合开展的基础与提供服务的依托。从我国目前的情况来看，平台建设可从以下方面展开：①建设分布式数字资源共建共享系统，实现数字资源的分布式加工、整合与统一管理；②建立区域性集成系统，构建公共数字文化资源整合支撑平台，实现共建共享；③构建互联互通的公共数字文化整合服务网络（如国家数字文化网）；④推动公共数字文化资源整合成果应用于移动设备，以APP等形式推送经过整合的资源，为用户提供“一站式”服务。针对不同的平台建设，应具体问题具体分析，制定不同的、适宜具体情况的政策。总的要求是：有利于社会公众方便快捷地获取各类文化信息资源；既要对数字文化资源的有效整合有所增益，又不影响各公共文化机构独立进行的数字资源建设与服务；平台建设在技术上既体现现有技术水平，亦具有一定的前瞻性。政策的需求也有所不同。

3.2.2 技术标准政策。公共数字文化资源整合过程中，不同公共文化机构在资源存储、加工、组织等方面，应该遵循统一的标准。结合本课题组进行的调查，技术标准政策的制定可参考以下内容：①在资源加工方面，应由全国范围内所有参与机构统一标准，或是国家统一基本标准，不同省份或地域设定各自统一标准；②在资源存储方面，由全国范围内所有参与机构统一标准为宜；③在资源发布方面，最好由全国范围内所有参与机构统一标准，参与合作的机构之间统一标准或合作机构共同的服务项目之间统一标准亦可。

3.2.3 技术研发政策。虽然当前的数字资源整合技术不对公共数字文化资源整合构成障碍，但注重技术研发，对资源整合的进一步高效开展有着极大的促进作用。应加快数字文化资源的标准化研发及实施进程，开展数字文化资源信息目录体系、数据交换体系和元数据等各项技术标准的研究，创建具有共享性的公共数字文化资源标准化体系。此外，在研发更为成熟的整合平台构建技术的同时，注重资源组织与互操作技术的创新。

3.3 知识产权政策

3.3.1 版权归属政策。数字文化资源整合前后版权归属问题成为了困扰公共数字文化资源整合的一个难题。结合本次调查，版权归属政策着重需要解决以下两个问题：①整合前数字文化资源版权归属不清，各公共文化机构不了解是否有权将这些资源进行整合；②整合后数字文化资源版权归属不清，经过整合的二次加工资源所有权归属问题晦暗不明。

3.3.2 豁免与保护政策。作为向公众免费提供的公共数字文化资源，各公益性文化机构对其进行整合，理应受到知识产权政策的豁免以及对其整合成果的保护。我国已有政策涉及这个方面，《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》提出，鼓励国家投资、资助或拥有版权的文化产品无偿用于公共文化服务[7]，在公共数字文化资源整合的知识产权豁免政策中，应延续这一点。作为公益性文化机构，应考虑政策对其倾斜，在保护著作权的同时，对公共文化机构的合理使用条款做出适当更新，扩大范围。此外，应为公共文化机构在数字化过程中使用受著作权保护的作品设计多种便捷、低廉的许可模式[8]，为公共数字文化资源整合的开展提供便利。

3.4 运行保障政策

3.4.1 利益平衡政策。公共数字文化资源整合的开展离不开各公共文化机构的通力协作，而这涉及各利益相关者的关系，若处理不当，往往导致机构合作意愿降低，整合项目难以持续。因此，应制定利益平衡政策，平衡合作参与各方的利益，使在资源整合中付出较多的机构能得到一定的补偿，得益较多的机构需要有相应的付出，这样合作才能可持续发展，资源整合才能顺利进行。

3.4.2 经费保障政策。调查结果表明，“提供充足的资金（国家拨款、地方拨款）”是各公共文化机构工作人员需求度最高的公共数字文化资源整合政策。由此可见，充足的经费支持是公共数字文化资源整合顺利开展不可或缺的重要保证，而政府的财政投入对公共文化机构的经费保障起着支撑性作用。因此，为了推动公共文化服务机构开展合作，加快公益性数字文化资源整合的步伐，政府必须加大对公共数字文化资源整合的经费投入。政府的经费投入既包括中央财政，也包括地方财政。要制定政策合理安排中央财政与地方财政资金的投入比例。各级财政要根据公共数字文化资源整合的需要，结合经济发展水平，对这种投入形成一种长效的保障机制。同时要建立经费使用的规范机制。在加大政府财政投入力度的同时，也应鼓励社会参与，鼓励社会公众及机构为公共数字文化资源整合提供相关资源、资金、设备，拓宽资金来源渠道，对公共数字文化资源整合提供更充分的保障。具体应包含以下内容：①倡导社会力量投资文化建设，在公共数字文化资源整合的经费投入中逐步形成政府投入为主、社会多渠道筹资为辅的投入格局[9]；②鼓励社会公众通过捐赠文献资源、相关设备或资金等方式多途径参与；③创新资源整合建设机制，发展面向社会公众、社会机构的资源共建体系，推进全社会共同构建公共数字文化资源库群建设；④设立捐赠人激励机制，采取多种激励办法相结合的政策，鼓励对公共数字文化资源整合的捐助。

3.4.3 绩效评估政策。当前，公共文化机构没有将数字文化资源整合水平作为业绩考核指标，缺乏激励机制，不仅无法调动各机构工作人员参与整合的积极性，也不能提高机构的合作意愿。应建立绩效评估激励制度政策，将资源整合水平列入对机构及机构员工的绩效评估范围，以促使各公共文化机构工作人员积极广泛地参与资源整合活动，乐于开展资源整合项目，提高合作意愿与合作能力。

上述政策相互联系，相互协调，功能互补，构成我国公共数字文化资源整合政策体系。这个政策体系，在宏观上具有宏观调控能力，能统筹全局，合理规划，协调好各种利益关系；在微观上，能有效指导和规范各公共文化机构数字资源建设和整合，合理解决公共数字文化资源整合中出现的矛盾和问题，从而为我国公共数字文化资源整合提供切实的政策保障。

（来稿时间：2015年6月）

参考文献：

1.肖希明，张芳源. 国外公共数字文化资源合作保存模式研究.信息资源管理学报，2014（2）：37-44

2.中共中央办公厅，国务院. 关于加快构建现代公共文化服务体系的意见.[2015-04-27].http://www.scio.gov.cn/zhzc/3/3/ Document/1397 882/ 1397882.htm

3.文化部. 文化部关于印发《文化部信息化发展纲要》的通知.[2015 -05-07].http://59.252.212.6/auto255/201309/t20130918_ 30244.html

4, 9.文化部，财政部. 关于进一步加强公共数字文化建设的指导意见.[2015-04-25]. http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zheng cefabu/201112 /t20111209_614350.htm

5, 7.国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要.[2015 -05-10].http://www.ndcnc.gov.cn/fagui/fagui/201212/t20121212_ 495573.htm

6.吴慰慈，董焱.图书馆学概论.北京:国家图书馆出版社，2009：141

8.肖希明，刘静羽， 余愿.面向公共文化服务的图书馆政策体系构建. 图书馆， 2012（6）：1-5

〔分类号〕G250

〔作者简介〕肖希明（1955-），男，武汉大学信息管理学院教授，博士生导师；卢世晴（1992-），女，武汉大学信息管理学院硕士研究生。

*本文系国家社会科学基金重点项目“公共数字文化服务中的资源整合研究”（批准号：13ATQ001）研究成果之一。

Research on the Policy System of the Integration of Public Digital Cultural Resources

Xiao Ximing Lu Shiqing
( School of Information Management of Wuhan University )

〔Abstract 〕This thesis elaborates the necessity of constructing policy system of public digital cultural resources’integration analyzing the key points of the policy in regard to public digital cultural resources integration. By means of questionnaire survey, the thesis makes research on the current requirements of public digital cultural integration’s policy. On the basis of aforementioned contents, the thesis discusses the basic framework and the specific contents of the policy system of public digital cultural resources integration in our country. The thesis holds the point of view that the policy system of public digital cultural resources integration in China is mainly composed of macroeconomic management policies, the coconstruction and sharing policies, intellectual property policies and operational security policies, etc.

〔Keyw ords 〕Public digital culture Integration of resources Policy system