英国国际学生政策分析（上）

卢瑶+陈曦+王苍龙+金亭荷

摘   要：近年来，英国高等教育国际化发展进程加快，对海外留学生的吸引力也与日俱增，赴英留学生人数稳居世界第二，仅次于美国。高等教育国际化作为国家重要发展战略，英国政府在政治和经济上为其提供了大量支持。反过来，高等教育国际化的实施不仅给英国带来了可观的经济收益，也巩固了其在全球知识经济中的战略地位。文章以英国留学政策的历史演变为背景，分析了英国在国际学生政策方面的保护性、限制性和差异性措施，以及英国成功吸引海外留学生的原因，为未来中国扩大和发展留学生市场提供了有益的借鉴和启示。

关键词：英国;国际教育;留学政策;留学市场

一、英国留学生政策的历史演变

（一）后殖民时代（1960-1978年）

最早的留英学生可以追溯到几个世纪以前。二战以后，留英学生数量增长缓慢。20世纪60年代初，留学生规模逐渐扩大，生源多来自英联邦国家。当时，留学生教育的目的是培养亲英的政治、经济力量及延续英国当时的政治战略。英国高等教育在1963年《罗宾斯报告》（Robbins Report） 出台后跨出了国际化的第一步。此后，英国不但打开了本土学生赴国外留学的大门，也招收来自欧洲、非洲和远东的非英联邦国家的学生。当时，留学生可享受与本国学生同等的收费政策。这一举措使得留英学生数量猛涨，1963年已达到约2万名。然而，随之给英国纳税人带来的不断加重的经济负担偏离了改革的初衷。1967年，英国实行了差别性收费政策（Differential Fee Policy），对留英学生和本国学生收取不同的费用。1976年，英国政府颁布了《种族关系法》（Race Relations Act），将雇佣、培训、教育等活动中存在的歧视行为定为非法行为，为海外学生赴英留学提供了法律保障。与此同时，各大学也开始为留学生提供相关的咨询与支持服务。

（二）全额收费时期（1979-1998年）

在全球金融危机的笼罩下，英国的失业人数和通货膨胀率居高不下，政府于1980年决定对留学生收取“全额成本”，以减少公共支出。此举直接导致赴英留学生数量大幅下降——5年内下降了38%。1983年，英国政府采纳了当时外交大臣弗朗西斯·皮姆（Francis Pym）的提议，实行“皮姆一揽子计划”（Pym Package），即3年内向留学生提供1500万英磅的补助（大约占原来对留学生补贴总额的1/10）。同年，英国外交和联邦事务部（Foreign and Commonwealth Office，FCO）出台了“志奋领奖学金计划”（The Chevening Scholarships Programme）及一系列的留学生资助方案。这一时期，各种服务于留学生的咨询机构得以建立，高校也积极主动地参与到留学生的招收工作当中。

从20世纪90年代开始，全球留学生市场的竞争愈来愈激烈。虽然在世界范围内留学生规模居前3位的是英国、美国和澳大利亚，但是，加拿大、新西兰等国也开始具备强劲的竞争力。自1992年英国出台《高等教育改革法》起，英国教育开始完全面向市场，其在留学市场的地位也更加巩固。英国于1994年签署了世界贸易组织《服务贸易总协定》，承诺完全开放初、中、高等教育，以及成人教育领域的跨境交付、境外消费等，但因移民压力，对自然人流动暂不开放。英国期望借助其优势教育资源，扩大在国际教育的市场份额。英国各高校为了筹集办学资金及延揽人才，也大量招收海外学生。开发海外市场及大力发展留学生教育成为英国政府着重发展的方向之一。这些举措都为英国留学市场的发展提供了重要保障。

（三）首相倡议计划一期（1999-2005年）

20世纪末，高等教育国际化成为许多国家在知识经济时代的重要战略。与此同时，高等教育国际化也为许多国家带来了丰厚的经济收益。各国政府纷纷出台了一系列的政策以促进本国高等教育国际化。作为老牌留学生接收国，英国开始面对来自澳大利亚、美国、新西兰等多国的竞争压力。1999年，英国时任首相布莱尔推出了“国际教育首相倡议计划”（Prime Ministers Initiative for International Education， PMI，以下简称“首相倡议计划”）。该计划由当时的教育技能部（Department for Education and Skills）负责管理，开创了把政府、教育机构、国际组织等各种资源和活动纳为一体的新模式，结束了英国高等教育国际化由各高校分别采取行动的历史。“首相倡议计划”为英国争取到了在全球经济竞争中的有利地位并重新塑造了英国的教育结构，开启了英国教育国际化的国家战略时代。

“首相倡议计划”旨在吸引海外学生到英国高校就读， 加强大学、政府和其他组织的合作关系，共同推动英国的教育国际化发展。其主要内容包括：制定市场战略，打造英国教育品牌;新增留学生就业项目，减少签证障碍;开展“真正英国运动”，创建奖学金;新增伙伴关系项目。

“首相倡议计划”成效显著，吸引了7万名国际学生赴英国接受本科教育，3万名海外学生赴英国接受继续教育;提升了国际学生在英国的满意度;增进了英国与其他国家在高等教育领域的合作。

2000年，英国国际学生人数突破了20万，估计年均带来的收益接近40亿英镑。到2005年，“首相倡议计划”超过了预期效果，新增9.3万名留学生接受高等教育，2.3万多名留学生接受继续教育。然而，这一时期英国对签证和移民问题的争论持续不断。2001年，在美国发生的 “9·11”事件导致各国将签证和移民制度严格化，英国也加强了对留学生签证的管理。2004年2月，莫克姆湾（Morecambe Bay）发生的拾贝者惨案导致21名非法偷渡的中国人死亡，这起案件直接导致了英国收紧签证政策，使得中国留学生的拒签率增高。不过，在加强留学生签证管理的同时，英国对于留学生留英就业的政策逐渐放宽，并推出多项奖学金计划，以期解决高技能人才短缺的问题。2004年10月推出的“理工毕业生计划”（the Science and Engineering Graduates Scheme，SEGS），允许理工科的学生毕业后留在英国1年。2005年，苏格兰又引入“新英才计划”（Fresh Talent Scheme），允许所有在苏格兰院校毕业的留学生毕业后可以有2年时间留在苏格兰找工作。

（四）首相倡议计划二期（2006-2011年）

英国“首相倡议计划”二期战略发展规划更重视英国国际教育的可持续性发展，旨在维持英国在国际教育市场的领先地位。“首相倡议计划”二期需要完成以下四个目标。第一，在英国高等院校及继续教育院校就读的国际学生分别增加7万和3万人次。内容包括在拟拓展的海外重点市场设立营销机构及派驻营销人员，建立“英国教育”（Education UK）品牌和网站，建立“首相倡议2”专门网站。第二，增加海外战略性伙伴合作。实现方式是发展高等院校、继续教育领域海外合作关系。第三，拓展多元化海外市场。使年输送1万名学生的生源国数量增加一倍，以减少对少数生源国的过度依赖。第四，提升国际学生教学质量，提高学生就业满意度，实施学生经历计划和学生就业计划。

可以看出，在“首相倡议计划”一期项目重点的基础上，二期加强了对留学生群体的关注，更加重视国际学生的留学经历和就业问题，并且新增了国际教育海外合作关系。总体来说，这一阶段，英国留学政策呈现出两个主要特点。

第一，增加留学生就业项目，减少签证障碍。留学经历带来的更高的工作期待是促使学生出国留学的一个重要因素。因此，“首相倡议计划”二期更加重视学生的就业能力，新增了留学生就业项目。例如，英国放宽了对留学生工作的限制，规定留学生可以有每周不超过20小时的兼职时间，以帮助他们积累更多的工作经验。从2007年5月开始，在取得英国学士或学士以上学位的留学生，毕业后可以有2年的时间留在英国找工作，而没有任何专业或成绩限制。2年后，如满足相关规定，学生也可通过多种方式留在英国，如技术移民、高技术移民、工作签证、学习或者经商。2008年6月，英国公布了新的学生签证体系——积分制（Points-Based System）。该体系简化了原有的签证程序，使签证体系更加简单、公正、透明，从而帮助学生更加顺利地拿到签证。以上政策的实施都表明，增加留学经历的附加值，会吸引更多的国际学生到英国求学。

第二，重视伙伴关系项目的发展。这一项目主要是针对“首相倡议计划”一期过于强调招收留学生的数量而忽视海外长期合作伙伴的状况而设立的，由政府资助英国教育管理机构与外国政府部门、教育机构和产业部门建立战略伙伴关系和同盟，以寻求长期而稳定的发展关系，实现本国国际教育的可持续性发展。伙伴关系项目包含丰富的内容和层次，如政策对话、研究合作、联合课程、伙伴发展资助等形式。

经过10年的发展，“首相倡议计划”基本实现了其目标，并且在经济、教育、政治等领域带来了明显的成效，使英国在国际教育方面一直处于全球领先地位。仅一期计划，就为英国经济带来了38亿英镑。

“首相倡议计划”是一项由国家主导的政策，高等教育的战略发展、留学生带来的巨大经济利益是其关注的重点。该计划不仅为英国带来了巨大的经济收益，还使留学签证的成功率大幅度上升。这表明学生对英国教育品牌的认可度有所提高。除此之外，“首相倡议计划”还使英国形成了其独特的国际教育品牌、中心网络及一批商业性教育服务机构。例如，在高等教育方面，英国文化协会（British Council）与中国政府、高校进行政策对话，开展全球伙伴关系、教育市场咨询、学生流动等方面的活动。此外，就一期计划存在的问题，二期计划也及时做出了调整，主要包括两方面：第一，在长期合作关系上，与多个国家和地区签订合作项目，与多所高校建立伙伴项目；第二，提高留学生对留学体验的满意度，增强英国高校在国际学生市场的竞争力。

然而，在肯定其巨大成功的同时，也应注意到“首相倡议计划”的一些目标未能实现。例如，使每年输送留学生数量过1万的国家数量增加一倍。同时，虽然留学生对英国留学经历的整体评价是积极的，但是也有调查显示，在社会融合方面，65%的留学生希望增加他们与英国学生的交流机会。另外，与一期计划相比，二期计划中，学生在签证和移民方面出现的问题更多。

二、英国国际教育现状和采取的措施

对于英国来说，国际教育是一个巨大的机会。2012-2013学年，在英国留学的国际学生人数达42.5万多人，其中来自非欧盟国家和地区的学生为299970人，来自欧盟地区的学生为125290人。英国大学校长联盟（Universities UK）于2014年4月3日发布的《高等教育行业对英国经济的影响》（The Impact of Universities on the UK Economy）报告指出，英国大学创造了730亿英镑的产值——比2009年公布的590亿英镑增长了24%。这一产值超过制药、航空、广告和市场研究、法律服务、计算机制造业等多个行业。

2011年，英国教育输出产值为175亿英镑；2011-2012年度，国际学生在英开支达102亿英镑（根据英国高教统计局数据，其中学费支出39亿，生活费63亿），占教育输出总额的75%左右。除了直接的经济收入，国际学生教育还带来了诸多间接利益，如强化了英国教育的知名度和美誉度，推广了英语、英国文化等。在这些贡献中，非欧盟的国际学生占据了相当大的比重。例如，在2011-2012学年中，13所高等教育机构超过20%的学费来自于非欧盟学生。可以说，国际学生促进了英国教育的多元化，有助于学生们开拓国际视野。2013年，英国政府提出，未来5年本国的留学生增长率为15%～20%，必须重视国际学生并采取相关措施。以下从英国对留学生以及国际教育政策的保护性、限制性和差异化措施三个方面来阐述所采取的措施。

（一）保护性措施

为了吸引更多的留学生赴英留学，英国商务、创新与技能部采取了如下具体措施为国际学生提供保护。

第一，改革学生签证系统，防止其被恶意滥用。商务、创新与技能部认为，人们对签证规则还存在一些误解，因此，他们必须对赴英留学的学生人数、毕业后留英工作的学生人数等进行清晰说明。此外，所有博士研究生在完成学业后都可以自动获得1年留英工作的权利。而且，英国政府计划最多允许1000名MBA学生持Tier 1签证留英工作1年。

第二，加强对目标市场的留学服务。商务、创新与技能部将以下9个国家和地区确定为未来英国国际教育合作的优先目标市场：中国、印度、巴西、沙特阿拉伯、哥伦比亚、土耳其、墨西哥、印度尼西亚和海湾地区。商务、创新与技能部将与英国文化协会、英国贸易投资总署以及其他机构一起合作，加强与这些目标市场的交流，为来自这些目标市场的学生提供服务。

第三，为国际学生提供安全保障。例如，鉴于那些来自战争国家的学生面临着资金和续签的问题，商务、创新与技能部已经设立了一个新的跨政府的国际学生危机响应（Responding to International Student Crises）委员会，用以监控危机并采取相应行动。

第四，规范留学中介，保护赴英留学生的权益。虽然留学中介在一些国家中对推动学生赴英留学起到了重要作用，与英国教育机构保持着良好的合作关系，但仍有一些中介试图通过不法行为帮助学生获取英国签证。英国文化协会正在积极加强对留学中介的培训和规范，政府也发布了《教育中介和咨询机构合法招收国际学生的原则声明》（Statement of Principles for the Ethical Recruitment of International Students by Education Agents and Consultants），并敦促各国实施。

第五，加强与各国政府合作，设立奖学金。商务、创新与技能部将巩固与主要留学输出国的合作关系，通过设立政府合作奖学金吸引更多国外学生赴英留学。类似的合作项目正在建设之中，如英国与巴西政府合作推出的“科学无国界”奖学金计划在未来4年内输送1万名巴西学生赴英留学；与印度尼西亚政府合作的Dikte项目，计划每年输送150名印尼博士生赴英留学。

第六，扩展校友联系网络。英国外交部将会加强与曾经获得“志奋领奖学金项目”资助的各国校友们的联系，从而建立一个全球网络，以便与每年从英国高校毕业的20万名外国学生保持联络。

（二）限制性措施

英国教育部门除了为留学生提供上述一系列保护性措施以外，还出台了限制性措施，在学习和就业方面设置门槛。特别是金融危机爆发以来，英国经济受到巨大影响，失业率居高不下。2011年3月，英国推出留学“新政”，对国际学生进行限制，旨在减少外国学生对本国就业市场造成的压力。总的来说，这些限制性措施主要包括以下五个方面。

第一，提高招生机构资质。英国起初对招收留学生的教育机构并没有特别要求，2009年开始统一规范招生机构资质，当年实施的是“教育担保人”制度，即只有在英国边境管理局注册成为核准许可“担保人”的教育机构才有资格招收留学生。2011年3月，英国政府进一步提高招收留学生教育机构的门槛。从2012年4月起，只有经过法定教育监察机构的审核认证，获得“高度信任担保人地位”的学校才有资格招收留学生，并发放学习录取确认信（Confirmation of Acceptance for Studies，CAS）。

第二，提高对留学生英语的要求。过去，英国政府对留学生的英语水平要求较低，很多缺乏基本英语听说能力的学生也能获得学生签证。但从2011年4月起，所有学习本科以下课程的学生必须拥有B1英语成绩（相当于雅思4.0分），学习本科及以上阶段课程的学生必须拥有英语B2成绩（相当于雅思5.5分）。这一要求虽然对公立大学基本没有影响，但对私立学校的冲击较大，因为后者往往通过降低对学生的英语要求提高自身吸引力。

第三，限定学生的学习期限。过去，英国留学签证时间最长为8年，但从2012年4月起，本科或以上的课程必须在5年内完成，本科以下的课程必须在3年内完成。该政策对按时毕业的学生影响不大，但对学习不好、考试不及格的学生，以及以各种借口延长签证而去打工的学生有较大影响。

第四，限制在读留学生打工。过去，英国政府允许16岁及以上在读留学生每周工作20小时（假期可全日工作），允许留学生参加与课程有关的实习工作。2011年3月后，公立大学留学生的打工权利不变；在公立继续教育学院学习的留学生，每周工作时间减为10小时，但允许假期全日工作；不允许其他教育机构的留学生从事任何形式的课外工作。

第五，取消留学生毕业后留英2年的政策。过去，留学生毕业后可以延长2年签证时间留在英国工作，无论毕业时是否找到工作。2012年4月后，留学生毕业后申请留英工作的条件被抬高，即必须找到一份年薪至少2万英镑的技术工作，否则就要按时离境。这直接影响到那些试图通过从事低工资、低技术含量的工作而延长留英时间的留学生。

除此之外，英国国际教育的限制性措施还体现在近期对其签证政策的调整，总结起来主要有以下两点。

第一，增加可信度面试。自2013年6月起，所有申请英国学生签证的申请人都要进行可信度面试，面试时间一般在10分钟左右。

第二，限制一般性技能工作签证（Tier 2）。随着英国失业率的上升，一般性技能工作签证也受到了诸多限制，尤其是对收入水平和工作时间的限制。年收入约2.4～4万英磅的人只能申请12个月以下的Tier 2签证，并且不能在英国续签，在签证过期一年内也不能再次申请。只有年收入达4万英磅以上的管理人员才可以无限期得到Tier 2签证。

（三）差异化措施

英国国际教育的差异化措施主要体现在它的跨境教育战略上。所谓跨境教育（Transnational Education，TNE），就是学生在学历颁发机构所在国之外的国家或地区所接受的教育。跨境教育大大拓展了英国的国际教育市场和机会，并客观上鼓励国际学生在本国接受教育后赴英国继续深造，因此，受到商务、创新与技能部的高度重视。为了保证跨境教育的质量，英国教育部门在英语教学，以及中小学、学院、大学等方面采取了差异策略，并将这些策略整合到跨境教育质量保障框架（Quality Assurance Framework for TNE）之中。具体来说包括以下四点。

首先，在英语教学方面，英国教育部门准备在欧洲和中美洲两个地区试点一项国际英语教学组织认证计划。这项计划将按照通行的规则和认证标准对所有相关组织进行评估，从而提高英语教学的质量。

其次，在中小学方面，英国教育部门已经引进一项针对海外中小学的质量保障计划，学校可以自主选择是否接受检查，检查标准与英国国内的私立学校的标准一致。

再次，在学院方面，继续教育部门已经建立了一套针对教学内容的质量保障系统，商务、创新与技能部将要求他们把这个系统推广至海外学院。

最后，在大学方面，高等教育质量保障署（Quality Assurance Agency，QAA）与高等教育国际办公室（HE International Unit）已于2013年就如何提高海外高等教育质量进行了磋商，这有助于提高英国跨境教育的质量。

更重要的是，英国教育部门在发展海外教育的过程中非常注重适应不同国家的需求，采取相应的差异化政策。总体来说，主要有如下四点。

第一，根据市场需求，扩大跨境教育项目的录取名额或者设立新的毕业后实习计划。最新的调查表明，大多数高等教育机构都计划增加联合学位和双学位课程，但会根据不同市场需求有所调整。例如，根据英国文化协会的一项最新研究，英国跨境教育在不同国家和地区的实施状况并不相同，其中，中国香港、马来西亚、新加坡和阿联酋因具有更有利的教育环境而更受青睐。

2014年4月1日新修订并出台的英国移民法中通过了关于中国学生毕业后在英国实习的最新细则，新增“国际学生实习计划”（International Student Internship Scheme，ISIS），被归入第五级（Tier 5）签证。该计划规定，来自中国“211”院校的中国学生，可直接在中国申请参与该计划；在英的中国留学生可从Tier 4学生签证转到Tier 5签证参与该计划。

第二，建设海外大学校区或合作院校，满足海外市场对英国高等教育的需求。目前，英国已经有很多高校在海外建有分校区或合作院校。例如，在中国已经与几所大学建立合作办学院校，包括宁波诺丁汉大学、西交利物浦大学、东北财经大学萨里国际学院。此外，英国在东南亚、中东、澳大利亚和非洲都建有分校，其中仅在阿联酋迪拜一座城市就建有包括赫瑞·瓦特大学（Heriot-Watt University）在内共7所分校。商务、创新与技能部对英国高校设立海外校区设有清晰的指导规范，这有助于保证海外校区的教育质量。

第三，根据不同国家的条件因地制宜地推动网络课程的发展。英国高校正在发展大规模开放在线课程，即慕课，目前主要市场在美国，但潜在的市场遍布全球。慕课的发展表明英国教育技术在世界上的领先地位，并将进一步促进英国高等教育的国际化进程。

第四，注重与欧盟国家保持密切的教育联系。英国高等教育国际化是整个欧盟高等教育国际化的一部分，因此英国特别注重与欧盟国家高校之间的交流。作为欧洲高等教育改革计划——“博洛尼亚进程”的参与者，英国采取了一系列具体措施推动本国与欧洲国家的教育合作。例如，推进课程内容的国际化，特别是引入“欧洲维度”，增进学生的欧洲身份认同；推进英国与欧洲大陆国家学分、学历、文凭互认进程，从而便于外国教育机构及劳动力市场招收或雇佣其他国家的学生；参与伊拉斯谟项目（Erasmus），增加短期留学的学生数量，并启动欧洲研究生交流项目伊拉斯谟世界计划（Erasmus Mundus），加强与第三世界国家的文化交流与合作。

编辑 潘雅 校对 朱婷婷