新加坡终身学习政策与实践发展研究

魏志慧

摘   要：文章重点分析了20世纪90年代以来新加坡在终身学习方面的政策与实践。新加坡终身学习发展最重要的政策起始于教育部1997年提出的“思考型学校，学习型国家”愿景，旨在破解教育培训系统过于关注文凭及使学习者养成被动学习习惯的症结，培养学习者的批判精神和创造力。受世纪之交经济危机影响，新加坡的终身学习政策发展为人力资源政策，即培养所有劳动者的终身就业能力，国家在具体政策、经费、制度、文化等方面提供终身学习的激励和支持机制。终身学习从理念落实到实践是一项复杂的系统工程，需要国家、企业、教育机构、个人等多方力量的共同努力。

关键词：新加坡;终身学习;政策;实践

新加坡国土面积为716.1平方公里，人口有539.9万，自然资源十分有限。因此，新加坡政府一直都很重视教育的发展及其对经济的促进作用。20世纪90年代中期，终身学习的理念被引入新加坡。在已有中学后继续教育与培训的基础之上，新加坡终身学习政策和实践不断发展，以更好地适应经济、社会发展的需求。

一、新加坡经济与教育发展历程回顾

基于对国内外形势的判断，新加坡政府不断调整经济发展模式，从二十世纪六七十年代的“要素驱动经济”，发展到八九十年代的“投资驱动经济”，再到2000年之后的“创新驱动经济”。在每个发展阶段，政府都倡导通过有效的教育和培训促进人力资源开发。

（一）二十世纪六七十年代：关注基础教育与职业技术教育

新加坡独立之后，快速工业化成为新加坡经济战略的重点，即通过吸引外国投资，发展出口制造业。教育培训的主要目的是培养劳动力的基本技能，以支持劳动密集型制造业[1]。因此，新加坡教育的三大任务包括普及初等教育、提高英语读写能力、促进国家认同[2]。很快，教育在“出口型工业化”中发挥了重要作用，为跨国公司培养了一批有读写能力、经过训练的劳动力。接着，政府又认识到国民掌握高水平技能的必要性。20世纪70年代中期，新加坡通过中学后职业教育与培训所提供的技能教育，满足制造业的经济需求。[3]

（二）二十世纪八九十年代：聚焦中高层次职业技术教育

20世纪70年代末，受石油危机影响，工业化国家的贸易保护主义抬头，开始抵制新加坡生产的低附加值产品。于是，新加坡政府改变工业化战略，转向高附加值产品，以吸引跨国公司，同时提升现有劳动力的技能水平。为了能使经济向高附加值产品和资本密集型产业（如生物科技、金融等）转型，以理工学院、职业与工业培训委员会（Vocational and Industrial Training Board，VITB）等为代表的教育和培训系统成为新的人力资源开发途径。1979年，新加坡成立了职业与工业培训委员会，通过为中途辍学者和在职成人劳动者提供一系列项目，提升此类人群的中等层次技能水平。1985年的经济衰退迫使新加坡重新定位本国经济重点发展领域，从制造业升级转向成为“亚太地区商业中心”（the business hub of the Asia Pacific）。

1992年，职业与工业培训委员会被重组为工艺教育学院（Institute of Technical Education， ITE），开始提供高层次技术教育课程。作为新加坡教育部直属的中学后教育机构，工艺教育学院身兼两职：一是新加坡职业与技术教育的主要提供者，二是旨在加强新加坡劳动力竞争力的国家职业技能认证和标准的关键制定者[4]。按照“一个工艺教育学院系统，三所学院”的教育和治理模式，工艺教育学院拥有三所学院，包括中央学院、东部学院、西部学院，其使命是帮助毕业生和成人学习者在全球经济中获得就业能力和终身学习所需的技能、知识和价值观。

（三）二十世纪九十年代中期之后：整合教育培训系统

20世纪90年代末，面对知识经济、全球化和人口老龄化的挑战，新加坡政府意识到知识及其迁移是与其他新兴国家或发达国家竞争的核心。于是，政府将经济发展重点放在新兴领域，如生物医学，以及具有较强优势的高附加值制造业。与此同时，劳动力市场正面临“技能落后于时代、工作期限缩短”的困境，发展终身学习被认为是解决这一问题的途径。新加坡前总理吴作栋在1998年五一国际劳动节集会演讲中提到，“展望未来，我们必须长期关注终身学习和就业能力。未来，我们的财富将建立在知识经济基础之上。这就是我们改进教育系统以培养思考型学生的原因所在。未来的经济将由信息技术、知识和全球竞争所驱动。工作种类快速变化。这意味着劳动者必须有宽泛的基本技能和学习新技能的能力，到那时他们才会拥有整个职业生涯所需的就业技能。因此，我们必须要有思考型工作者、学习型劳动力”。[5]

相应地，新加坡教育部制定了增强学生思维能力和创造力的教育方针，注重学生个性化培养，并努力营造终身学习的氛围。人力资源部则提出提升人们的终身就业能力，加强劳动力市场的流动性，并提出“思考型劳动者，学习型劳动力”“面向终身收入的终身学习”“面向经济安全的终身就业能力”等口号，以使民众为老龄化社会做好准备。

二、终身学习：

最初被用于破解学校教育系统的问题

在新加坡，最早在政策中使用“终身学习”这一术语的是教育部1996年制定的战略规划[6]。1997年，教育部提出了“思考型学校，学习型国家”（Thinking Schools，Learning Nation， TSLN）愿景。这一愿景描述了思考型国家、能应对未来挑战的有责任感的公民，以及符合21世纪需求的教育系统。这一愿景的目的在于通过连续的教育培训系统，培养具有批判精神和创造力的民众，以破解原有教育培训系统的问题，即过分关注文凭和培养被动的学习者。“思考型学校从任何意义上来说都是学习型组织，不断挑战假设，通过参与、创造和创新寻求更好的做事方式。思考型学校将成为思考型学生和思考型成人的摇篮，这种学习精神将伴随学生终身。学习型国家是指一个国家的文化和社会环境鼓励人民终身学习。新加坡人在专业发展和个人素养提升方面持续学习的能力将决定我们接受变革的能力”。[7]

“思考型学校，学习型国家”着眼于四个方面：批判和创造性思维技能、信息技术在教育中的应用、公民教育、卓越的管理。新加坡已从满足基本工业经济需求的大众普及教育，发展到满足服务与技术经济的大众化高等教育，未来将需要“大众化继续教育”，即每个人都需要不断更新自我，为知识经济奠定基础。之后，“思考型学校，学习型国家”成为了“教育系统变革，包括涉及新加坡教育领域各个方面变革的首要指导原则”。[8]

“思考型学校，学习型国家”愿景推动终身学习的核心目的之一，就是培养年轻人的批判和创造能力，并为他们提供一个在新的、综合的、持续的系统中继续学习的机会。之后，新加坡教育部针对教育改革的不同层面陆续出台了各项具体改革措施。例如，1997年开始推行“教育信息技术发展计划”，确保未来若干年内新加坡每所学校都拥有开展以信息技术为基础的教学活动的能力，使每个学生在离开学校时都会使用现代信息技术。2004 年，新加坡教育部提出“创新与企业”教育口号，鼓励学生改变思维模式，培养好奇心，锻炼勇气和韧性，培养合作精神等。在2004年新加坡国庆群众大会上，新加坡总理李显龙在演讲中强调“教育有必要变革”。他提出，“我们要少教一点，让孩子多学一点”“成绩不是生命的唯一大事，学生可以在学校学习到很多生活中会遇到的事物”。随后，新加坡教育部于2005年开始推行“少教多学”教育改革，强调教育从过去重视数量转变为重视教学质量，即教育目的不是为了提高学生的考试成绩，而是要提高学生的素质和能力，使学生乐于学习并全身心投入到学习中。[9]

目前，为了使新的一代更好地面对未来变化，新加坡的教育价值取向正从“能力导向”转向“价值导向”，旨在培养有价值观和有竞争力的新一代国人。所谓“价值”，包括“自我价值”“道义价值”和“公民职责价值”。培养“自我价值”，即培养学生的自信心、自我意识和坚忍不拔的意志力；培养“道义价值”，即培养学生能够在多元种族、多元文化社会中尊重、关怀和赏识他人；培养“公民职责价值”，即培养学生成为坚强、有毅力、有知识、有见闻，国家有难时能奋起捍卫祖国的好公民。在具体措施方面，新加坡教育部将设立品格与公民教育组，全面规划学生的品格教育课程，检讨课程发展活动评分架构；修正“卓越学校模式”“奖励计划总蓝图”，回归以学生为本、发展全人教育的目标，减轻教师行政工作量，重新界定“好学校”等，注重培养学生终身学习的能力。[10]

三、聚焦终身就业能力：

从教育政策发展为人力资源政策

在提出“思考型学校，学习型国家”愿景不久，1997年，新加坡遭遇了严重的经济危机。与此同时，中国、印度等新经济体的兴起，也给新加坡的发展带来了很多压力。

基于此，新加坡政府开始对终身学习开展研究。1998年，时任劳工部长率代表团赴有着深厚终身学习传统的丹麦进行学习考察。在政府管理层面，劳工部改组为人力资源部（Ministry of Manpower，MOM），其职责变为规划国家的人力资源；新加坡竞争力委员会（The Committee on Singapores Competitiveness）成立，提出新加坡作为在全球有竞争力的知识经济体的愿景。1999年，这一愿景发展为“人力资源21规划”（Manpower 21 Plan，M21），聚焦终身就业能力，致力于解决人力资源价值链上的所有问题，将新加坡变成一个“智慧型城市，思想、创新、知识和交流的中心”。终身学习日益被看作是就业政策而不是教育政策，旨在提升所有年龄层劳动力的技能水平，以转向创新驱动的经济，提升新加坡参与全球经济竞争的能力。具体举措包括以下三点。

（一）经费保障：成立终身学习捐赠基金

新加坡政府为国民提供教育与终身学习方面的经费支持。在政府每年的预算中，教育经费位列第二，仅次于国防[11]。在鼓励终身学习方面，新加坡的一个重要机制就是根据2001年通过的《终身学习捐赠基金法》（Lifelong Learning Endowment Fund），成立终身学习捐赠基金。该基金可用于个人获得技能和专业能力，发展和提升技能与专业能力，增强就业能力[12]。2014年，新加坡政府为终身学习捐赠基金注资5亿新加坡元，基金规模达46亿新加坡元。[13]

（二）政策与制度保障：设立新加坡劳动力发展局，推出新的国家继续教育与培训规划

2003年，人力资源部下设新加坡劳动力发展局（Singapore Workforce Development Agency，WDA），当时正值21世纪早期的经济危机，该局旨在通过与雇主、政府、行业协会、培训机构等合作，发展面向所有劳动力的基于技能的培训，以帮助劳动力拥有最新的、雇主需要的知识和技能，在快速变化的工作场所保持竞争力和就业能力[14]。劳动力发展局进一步完善了继续教育与培训机构的基础设施，并启动了很多项目，以培训和安置清洁、晶片制造、纺织等领域的劳动者。

1.形成覆盖33个行业的国家层面劳动力技能资格框架

目前，新加坡已形成了涵盖33个行业的劳动力技能资格（Workforce Skills Qualifications， WSQ）框架。各行业技能和培训委员会由核心的行业合作伙伴组成，包括雇主、行业协会、培训机构、工会等，负责推动本行业技能标准、评估策略和培训课程的开发与认证。WSQ主要培养劳动力两方面的技能：一是基础技能，包括一系列有助于提升个体就业能力的技能、知识和个性，这是所有行业都需要的，能使劳动者更好地满足新的工作需求和适应不断变化的工作环境；二是行业和职业技能，包括那些如何很好地从事特定工作所需的技能，这些技能由行业技能和培训委员会确定（该委员会还负责开发特定行业的劳动力技能资格框架）。

WSQ的核心原则包括如下四个方面：一是确保资格是国家授权、雇主认可且行业认证的；二是确保劳动者有清晰的培训路径，并可以选择最合适的学习路径，WSQ不设学术方面的门槛，承认已有技能、相关工作经验和证书；三是开展基于能力且符合特定行业和工作需求的培训；四是促进劳动者的发展，即通过培训增强劳动者的就业能力和竞争力。[15]

WSQ系统提升了继续教育与培训的受益范围和价值，雇主和雇员在选择课程时有了更大空间。从2005年开始启动到2010年底，共有65万名劳动者通过了WSQ培训。仅2010年，就有30万名劳动者参与WSQ培训，比上一年度增长了26%。目前，一些国内外大学已认可WSQ，拥有WSQ的申请者可以免修相应的学分模块。[16]

2.启动新的继续教育与培训总体规划

新加坡政府于2008年启动了新的继续教育与培训总体规划。规划旨在达成如下目标：一是确保到2020年，60%的劳动力至少拥有一张文凭；二是“使新加坡人具有在新兴产业谋求工作机会的技能”[17]。具体措施包括：政府加强继续教育与培训的基础设施建设，在继续教育与培训和职前教育机构间建立更紧密的联系，设立专门的成人学习机构以提升成人教育工作者的能力；与一流的公私立教育与培训机构合作，为发展中的行业设立优质继续教育与培训中心，扩展现有继续教育与培训中心，以提供高质量的、与行业相关的培训课程。例如，人力资源部和劳动力发展局将建立两个继续教育与培训中心校园，作为技能提升的核心机构。[18]

3.成立成人学习学院

2008年4月，为了支持和发展继续教育与培训，新加坡劳动力发展局成立了成人学习学院（Institute for Adult Learning，IAL）。成人学习学院面向成人教育者、商业领袖、人力资源主管和政策制定者，通过提升劳动力发展领域的能力、孵化创新及开展一流的研究，促进有效的、创新的、灵敏的继续教育与培训生态系统的发展，以满足行业和新加坡劳动力的需求。成人学习学院有三项核心任务：一是激发继续教育与培训领域的专业人员的创新精神；二是倡导新的能提升绩效的学习和培训模式；三是通过研究与发展起到引领作用，并设立三个研究中心，研究内容包括学习研究，技能、绩效和生产力研究，评价和创新研究，以提升自身能力并为政策制定和项目设计提供参考。[19]

成人学习学院提供的项目包括培训和评估高级认证（包括混合学习项目）、面向成人教育工作者的专业人士专业计划、成人与继续教育文凭、劳动力技能资格工作场所培训师项目、数字时代的成人学习项目、培训管理生产力大师系列、培训分析和效果测量项目等。2010年以来，成人学习学院培训了继续教育与培训领域的8000余位专业人士，2012年推出的成人学习模式使2万名专业人士受益。[20]

（三）文化保障：培养终身学习精神和观念

新加坡政府设立了终身学习者奖，对那些拥有积极的学习态度和卓越成就的人士给予认可与奖励，其中有些获奖人士还被选为学习大使，以推动终身学习精神的传播[21]。近年来，新加坡教育部与人力资源部除了在继续教育与培训领域开展合作，提高学习者与经济发展相关的技能，还探讨如何进一步鼓励国民培养终身学习的精神，鼓励人们学习各种各样有意义的知识，并通过学习为生活增添乐趣和意义。[22]

四、总结与启示

（一）终身学习政策与实践受经济、社会发展阶段的影响

新加坡政府通过“思考型学校，学习型国家”愿景将终身学习理念引入学校教育领域，旨在通过构建连续的教育培训系统，培养具有批判精神和创造能力的学生。之后，受经济危机影响，在新成立的人力资源部的领导下，提升终身就业能力成为终身学习政策和实践发展的核心，以帮助新加坡走出国际竞争困境，解决少子化、老龄化等问题。近年来，随着联合国教科文组织在20世纪60年代倡导的人道主义、社会公正和人权的传统理念的日渐削弱，由经济合作与发展组织、世界银行、国际货币基金组织等提倡的以经济和人力资本为主导的范式以及技术决定论范式开始兴盛[23]。这可能与当前世界经济形势整体低迷相关，各国政府的关注重点首先放在经济层面，相应的终身学习政策关注重点也与经济、社会发展重心紧密相连。但需要注意的是，在推进终身学习政策过程中，要克服因纯粹围绕经济发展而出现的缺乏远见的决策[24]，不能仅将终身学习局限于狭隘的经济目标，还应该保障公民终身学习的权利，满足公民终身学习的需求，提高公民的精神文明素养。[25]

（二）终身学习的推进是一项系统工程

近年来，新加坡教育部、人力资源部等不同政府部门加强合作，推出国家层面的终身学习政策和措施。第一，在“思考型学校，学习型国家”愿景下改革学校教育系统，注重学习成绩之外的批判性思维、创新能力、信息技术应用能力、终身学习能力、公民教育、学习兴趣等全人教育目标。第二，聚焦终身就业能力，提升继续教育与培训系统，相应措施包括成立终身学习捐赠基金，资助国民提升就业能力；改组人力资源部，规划国家人力资源；在人力资源部下设新加坡劳动力发展局，推动雇主、政府、行业协会、教育培训机构等多方合作，形成国家层面的涉及33个行业的劳动力技能资格框架，开发各类针对所有劳动力的基于技能的培训；启动继续教育与培训规划，加强职前职后教育培训机构间的合作，结合发展中的行业设立优质的继续教育与培训中心；劳动力发展局成立了成人学习学院，提升成人教育工作者的能力和专业水平；培养终身学习文化，除提升就业能力外，鼓励人们将学习与生活结合，乐于学习，善于学习。

当前，我国经济社会发展处于转型时期，教育改革过程中也面临与新加坡类似的问题。我们可以借鉴新加坡在终身学习政策和实践方面的经验，并规避其发展过程中存在的问题，更好地构建符合我国国情的终身学习体系及学习型社会。

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编辑 许方舟 校对 郭伟