产业转移和承接中的环境问题研究＊

邹晓涓

（1．华中科技大学 公共管理学院，湖北 武汉430074；2．湖北经济学院 经济学系，湖北 武汉430205）

生存与发展是人类永恒的主题。对于一些发展中国家或者地区来说，落后的生产能力、欠缺的技术水平以及较低的居民生活水平，迫使他们不得不或者说必须借助外力改变现状，通过引进资金、技术、管理人员和新兴产业等措施拉动经济增长。在这一过程中往往伴随着产业的转移和承接。而这些发展中国家或者地区往往会陷入“人口（Population）增长——贫困（Poverty）加剧——环境（Environment）退化”的“PPE魔咒”。发展中国家和地区尤其是贫困地区的经济结构主要以第一产业为支撑。在技术落后、资金短缺、设备匮乏，产能有限的情况下，要发展第一产业就需要大量的劳动力投入，而人口激增导致的开支增加往往使得当地的贫困现象更为严重。迫于人口增长的生存压力，这些地区往往会出现过度放牧、过度开垦、过度砍伐等现象，导致当地的生态环境更加脆弱。为了摆脱贫困，改善居民生活质量，许多贫困地区选择了工业化道路，并将希望寄托于引进发达地区的产业和技术。为了吸引产业转移，有些地方降低了引进项目的环境准入门槛，甚至不加选择地承接外来项目，引进高能耗、高污染型企业，最终导致环境问题和贫困现象的加剧。

现代社会物质文明的发展，使得经济增长、工业化水平和居民消费能力等数据指标成为发展中国家各级政府追求的目标，支撑这一发展模式的是一种经济主导型观念，即认为“经济增长”就是解决贫富差异、环境破坏和其他社会问题的最终力量。这给发展中国家或地区带来了一个难题，即如何在经济发展与环境保护之间进行权衡取舍，是否要在经济建设和产业升级的过程中重走西方社会“先污染、后治理”的老路。改善生存环境，提高福利水平，保护生态环境，这是人类的共识。但是，由于各地经济结构和产业布局的差异，以及环保观念的不同，人们对待环境、对待发展的态度也迥然不同。

一、中国区域产业转移和承接过程中面临的环境问题

从雁阵模式和产业梯度发展战略的分析思路来看，二战以后东亚地区经济之所以能够高速发展，得益于相关地区和国家既能够成功实现主导产业的有序升级和淘汰产业的转移，也能够在区域经济合作过程中，通过适时承接新产业并及时淘汰转移落后产业以实现产业合理化布局，创造了东亚地区经济的繁荣景象。中国在20世纪80年代以后，也积极融入全球产业转移和承接的浪潮中，在东部沿海和沿江流域承接海外产业，这也是造就中国经济持续数十年繁荣的主要驱动力之一。然而，时至今日中国经济的区域发展不平衡现象一直未能改善，如果中国中西部的经济欠发达地区能够融入国际化生产和区域产业升级的大浪潮，通过实施积极的产业振兴规划，有序承接其他国家或者中国沿海地区的淘汰产业，也许就能拉动中国经济的新一轮腾飞［1］。然而，另一个严峻的现实也摆在我们面前，当前经济较发达国家和地区淘汰下来的产业往往是高能耗、高污染型产业，极有可能会破坏产业承接地的生态环境。中国最近30年的发展经验告诉我们，经济的高速增长和产业结构升级是以自然资源的损耗和生态环境的破坏为代价，这种代价显现为水污染、农作物污染、沙尘暴以及雾霾等形式的全民福利损失。

（一）自然生态环境脆弱

中国虽然地大物博，但是庞大的人口基数和快速推进的工业化进程已经给自然生态环境造成了巨大的压力，而且，这一局面在短期内难以改变。2012年6月1日发布的《中华人民共和国可持续发展国家报告》指出，中国地理地质环境复杂，不适宜人类居住的国土比例较高，占52%的国土面积是干旱、半干旱地区，90%的可利用天然草原存在不同程度的退化，沙化、盐碱化等中度以上明显退化的草原面积约占50%。中国人均耕地面积、水资源量、森林资源量分别仅为世界平均水平的40%、28%和25%。石油、铁矿石、铜等重要矿产资源的人均可采储量，分别为世界人均水平的7．7%、17%和17%，其中大部分集中分布在自然环境脆弱的西部内陆地区。同时，中国还是世界上自然灾害最严重的国家之一。灾害种类多，分布地域广，发生频率高。整个中国的自然资源承载力仅仅能够满足9．5亿人，而现实是13亿之众的人口生活在这片土地，其中有2000多万人口仍未脱贫，如果按照联合国提出的人均每天1美元的标准，还有1亿人口没有达标［2］。中国中西部地区大量未被开发的自然资源应该是未来中国最宝贵的财富，只有合理开发，环保先行，才能保护好这笔财富。

（二）产业转移伴随着污染转移

中国的区域经济发展不均衡，各个省市的经济实力不一，详情见表1。表1中，无论是空间结构、产业结构，还是收入结构，中国的东部、东北、中部和西部地区都存在着明显的梯度分布格局，形成产业转移和污染转移同步现象。近年来，中国比较活跃的产业转移输出地主要集中在东部沿海经济较发达地区，特别是长三角，以上海、江苏、浙江为中心的泛长三角，珠三角以及环渤海经济圈一带等。据测算，2010年仅广东、上海、浙江和福建四省市需要转出的产业产值就约为14 000亿元，具体产业以加工业尤其是劳动密集型加工业为主［3］。

表1 2011年中国不同地区三次产业GDP比较

相比之下，在中国广大的中西部地区，人均GDP水平偏低，部分偏远山区的人们甚至难以维持温饱。为了缩小收入差距，各省区乃至各县均实施了工业强省（市、县）战略，并且开展了轰轰烈烈的招商引资活动，但这也埋下了不当竞争引发环境污染的隐患。早在2000年，原国家环保总局联合国家经贸委就发出《关于禁止向西部转移污染的紧急通知》，严禁东部的污染企业借西部大开发的名义转移到西部，但这一规定并未杜绝污染转移现象，西部地区承接的污染产业仍在不断扩大。研究显示，近年来四川省承接了大量的重化工项目，导致当地的二氧化硫、硫化氢、氮氧化物烟尘及铅、镉和汞等重金属元素严重超标，数据显示，成都土壤污染区的蔬菜和人体毛发中汞含量明显高于土壤安全区，而彭州有44．4%的样点处于中度污染状态［4］。

（三）环保政策的执行及效果不明显

中国政府很早就意识到环境问题的重要性，并在一系列法律法规和政策文件中强调环境保护的重要性。1995年十四届五中全会首次提出“可持续发展”概念，2003年提出了科学发展观，并于2007年十七大将科学发展观正式写人党章，2012年十八大报告将建设“美丽中国”作为生态文明的目标。期间，中国先后提出了资源节约型和环境友好型社会（2004）、和谐社会（2005）、创新型国家（2006）、生态文明（2007）、绿色经济和低碳经济（2009）、绿色低碳发展（2011）和美丽中国（2012）等一系列具体化理念。但是中国的实践经验告诉我们，我们的环境破坏可能具有短期经济合理性。这是因为，在经济发展的较低水平，人们还在努力解决诸如温饱、住房、教育、医疗等涉及生存方面的问题，很难考虑到环境破坏带来的普遍性影响。尽管中国政府出台了一系列环保法案，但是在执行的过程中，由于地方政府对GDP增长的关注远远超过了对环境问题的关注，环保行动的实际效果甚微。虽然国外有研究显示，环境保护的成本不会给经济发展带来太大负担，污染控制成本占全国GDP的2%左右，这个幅度不足以引起大规模失业，也不会抑制经济增长［5］。但是，新加坡国立大学邓永恒教授的研究得出：中国的绿色官员难以升迁。他的研究显示，如果市委书记和市长在任期内的GDP增速比上一任提高0．3%的话，升职概率将高于8%，但是如果任期内投资于民生和环保，那么官员升迁的几率是负值［6］。

（四）环境群体性事件冲突加剧

自1996年以来，中国的环境群体性事件一直保持年均29%的增速。2005年以来，国家环保部直接处置的事件共927起，其中重特大事件72起。仅2011年的重大事件就比上年同期增长120%。特别是重金属和危险化学品突发环境事件呈高发态势［7］。例如，2007年的厦门PX事件，2011年的大连PX事件，2012年的天津大港PC事件，什邡钼铜事件，启东事件，宁波镇海PX事件，成都PX事件，昆明PX事件，宁波PX事件等，这些都是由于地方政府引进高污染项目，严重损害当地生态环境和居民生活而引发的群体性事件［8］。正如2012年12月18日中国社会科学院发布的《社会蓝皮书》中所指出的，现阶段中国社会处于矛盾多发时期，社会矛盾多样而复杂。近年来，因征地拆迁冲突、环境污染冲突和劳动争议等各种社会矛盾而发生的群体性事件多达数万起甚至十余万起。这些事件表明，居民的环保意识正在觉醒，环保行动已经声势浩大地展开，因此，地方政府在发展经济，承接产业转移的时候，也需要听取民间的呼声，更需要权衡短期经济利益和长期生存权利，优先考虑民生问题。

二、产业转移和承接对经济和环境的影响

（一）经济发达国家和地区的历史经验：环境库兹涅茨曲线现象

在20世纪60年代以前的报纸或书刊上，几乎找不到“环境保护”这个词，直到1962年美国生物学家卡逊的《寂静的春天》的出版，以及频繁发生的诸如比利时马斯烟雾事件、洛杉矶光化学烟雾事件、多诺拉烟雾事件、伦敦烟雾事件、日本水俣病事件、骨痛病事件、四日市哮喘事件、米糠油事件等环境安全事件，逐渐让公众认识到生态环境是人类经济、社会存在和发展的基础和保障。国外经验告诉我们，包括英国、美国、日本在内的诸多发达国家都经历过环境恶化、生态破坏，以及各种“发展病”存在的时期，他们也曾经为经济发展付出过沉重的环境代价，也都曾在发展的过程中面临各种生存危机。然而，正是这一系列的环境危机迫使这些国家转向寻求环境和经济协调发展的经济发展方式。20世纪50年代，西蒙·库兹涅茨发现收入差距会随着经济的发展水平的提高、人均收入的增加而呈现出先扩大、后缩小的倒U型曲线的态势。Panayotou研究发现，随着人均收入的增长，环境污染会呈现出先增长、后下降的变动趋势，并称之为“环境库兹涅茨曲线（EKC）”，见图1。

图1 环境库兹涅茨曲线（EKC）

图1中，EKC反映了西方国家“先污染后治理”的发展模式，即从环境破坏式发展向注重环境质量的可持续发展的转变。随着经济的持续发展，环境问题恶化，各类疾病频发，生存环境的毒害性迫使人们开始认识到经济增长的代价是远超出自然界净化能力的环境恶化，并通过技术进步、结构调整、舆论宣传等途径减缓人类对环境污染的速度，人们变得更加关注生活质量的提高，更加注重于追求洁净的生存环境和美好的自然景色，社会的发展方式实现了根本性的改变。Crossman和Krueger也认为，当一个国家处于经济发展初期时，伴随着经济增长，一些环境污染问题会不断加重；而当这个国家获得了足够的资源用于解决环境问题时，环境污染则会随着经济的增长不断下降［9］。这是因为人们在收入处于较低水平时，往往会关注经济发展而忽视了环境质量，等到他们变得比较富裕的时候，就会愿意投入更多的资金用于改善环境质量。然而，这种“先污染、后治理”的发展模式是否也适用于发展中国家，却是一个引起广泛争议的话题。中国国内近年来频发的环境冲突事件就证明了广大居民对这一发展模式是存在广泛质疑的。

（二）发展中国家和地区面临的难题：如何避免成为“污染避难所”

1979年，“污染避难所”假说由 Walter和Ugelow首先提出，该假说的理论渊源是国际贸易理论中的要素禀赋理论和比较优势理论。“污染避难所”假说认为如果将环境也视为要素，那么环境规制相对宽松的国家一般环境要素比较丰富，环境规制相对严格的国家环境要素则相对较为稀缺。由于环境需求的差异，各国环境管制政策不同，丰富的环境资源常常使得发展中国家降低环境管制标准，这就造成污染产业从环境管制严格的地区向环境管制宽松的地区转移，通常表现为污染产业从发达国家向发展中国转移。这些环境标准较低、承接污染企业的发展中国家就成为“污染避难所”。传统观点认为，区域产业转移和承接不仅能从增量和存量的层面改善经济发达国家和地区的经济结构，也能加速发展中国家和地区的产业发展和经济振兴。经济发达国家和地区在实现市场化、现代化和工业化的进程中，主导产业得到了优先发展，当这些产业发展成熟以后，在产业升级、技术更新、资本扩张以及环境改善等因素的刺激下，便出现了区域产业转移。在这一过程中，经济发达国家和地区通过贸易投资、技术和设备转让等形式，将部分失去或正在失去竞争优势的产业转移到其他地区，从而实现本土的产业优化升级和环境改善；而承接产业转移的经济不发达国家和地区则可以借此机会，用较少的成本迅速实现产业结构升级，提高行业技术含量，加快工业化进程，拉动当地的就业率和经济增长。从微观层面或近期来看，产业转移地、承接地都获得了经济利益，但从宏观层面及长远看，产业转移地和承接地都将付出高昂的环境代价，欠发达地区成为“污染避难所”，发达地区最终也难保净土［10］。

产业转移、承接与升级不仅涉及到发达地区和欠发达地区双方的合作和博弈，更深远地影响并改变着经济欠发达地区的自然资源储备和环境面貌。不论将产业转移视为一种主动选择或是被动接受，污染产业终将会聚集到发展中国家。从合理利用环境资源角度考虑，污染产业在发展中国家的集聚有利于当地的资源开发和经济增长，甚至提高了全球的环境效率以及整体福利。但是，由于缺少有效的公共渠道向公众普及环境资源的真实价值，发展中国家和地区被严重低估的环境成本往往会被误认为是比较优势。实际上，由于缺乏治污经验和环保意识，拥有高人口密度、丰富环境资源的发展中国家和地区的污染承受能力是相当差的。对于环境问题的忽视反映出当地落后的环境管理能力以及地方政府急于实现工业化和脱贫化的政治诉求。如何在繁荣地方经济和避免污染转移中进行权衡取舍，考验着执政者的政治智慧和经济头脑。

三、结 语

产业转移是经济发达国家和地区谋求发展的选择，产业承接是发展中国家和地区谋求生存的选择。这一貌似是双赢结局的背后却隐藏着一个全球性的生存危机，即污染的转移。如果淘汰的产业污染严重、能耗大，那么，承接地在承接产业的同时就会伴随着污染的转移，造成严重的生态破坏和环境问题，这不仅会导致全球生态系统的破坏，也会损害区际环境公平。中国曾经在计划经济时期将重工业的比重提高作为工业化发展的唯一标准，这一决策的失误为现代经济的危机埋下了许多隐患。事实上，产业结构的优化包括三个方面，即产业结构的合理化，产业结构多元化和产业结构高级化［11］。产业结构的合理化是产业结构多元化和高级化的基础。如果没有产业结构的合理化，那么产业结构多元化就是虚无的，这也是为什么地方政府在产业结构不合理的基础上，通过行政手段推动产业多元化发展却收效甚微的原因。产业结构的高级化也必须基于产业结构合理化的基础上。如果没有产业结构的合理化，产业结构的高级化很有可能发生逆转，即产业结构的大起大落变动。因此，贫困地区在产业承接规划中，不能为了GDP增速而盲目引入大型工业项目，更要结合当地的资源优势和人力资源储备情况，严格执行环保标准，选择合适的产业。

发展中国家和地区在产业承接和升级过程中面临的环境问题，并不是个案，而是一种普遍现象。要解决这些问题，绝不是律法、行政命令或人的自律性就能解决的。环境问题的实质是人的价值取向、伦理道德、生活方式和生产方式的选择问题［12］。这需要我们转变观念，从科学、理性的角度认真审视和反省我们的过去、现在和未来，探寻一条可持续发展的道路。长期以来，人们认为经济增长是第一位的，发展才是硬道理，把经济增长看成是社会发展的主要驱动力，将GDP作为衡量地方经济繁荣程度的重要指标。在这一观念的指引下，人们为了追求增长，不计后果地开采自然资源，长期以破坏环境为代价去追求经济的增长。也有人认为环境问题的产生是经济社会发展过程中的必然现象，我们可以重走西方发达国家的道路，随着经济发展、科技进步，人们有更多的资金和技术可以投入环境治理，“先发展，后治理”，环境状况最终一定会改善。其实环境问题是由人类对环境的认识和理解不够而引发的。人类在开发和利用自然环境的过程中，用狭隘的功利态度和行为去对待自然，忽视了环境资源的内在价值。即使人们能够通过破坏环境获得短期的高速增长，但是，我们必须明白缺乏环境支撑的增长最终是难以为继的。

好的初衷并不总能带来好的结果。如贫困地区为了发展经济，提高科技实力，改善居民生活水平，而采取了一些急功近利的做法，非但没有实现经济结构跨越式发展的目标，反而加速了环境恶化，使该地区更加贫困。经济学里“理性人”的假设认为，人类实践活动的动机是逐利，这也是人类历史前进的推动力之一，对物质利益的追求和向往是任何国家、任何时代的人们在任何生产力水平情况下的一种普遍心态。然而，现代社会是一个多元化的社会，随着人们观念的更新，我们会发现逐利只是人类欲实现的诸多价值目标之一，而逐利产生的后果是多种多样的。不同的选择势必导致不同的结果。环境问题不仅是一个发展中的经济问题，更是发展中的价值观念冲突问题。如果我们不对自身的价值观和信仰进行反思，其结果将是环境质量的进一步恶化，甚至最终导致全球生命支持系统的崩溃。中国环境保护领域现有的三大政策分别是“预防为主、防治结合、综合治理”，“谁污染，谁治理”和“强化环境管理”，这些政策的出台标志着中国的环境管理模式正在从以行政命令为主转向利用技术、经济、法律和教育等多种手段管理，从强调国家在环境管理中的作用转向强调政府、企业和居民的综合作用。这意味着在环境问题的处理上要兼顾不同环境利益集团的诉求。环境问题是一个典型的公共问题，环境价值不能简单用市场交易价格来估算，因此经济学中的科斯定理以“可以估价”为前提的协商和货币化补偿的经济手段是无法从根本上解决环境问题和环境冲突的。因此，政府需要制定相应的公共政策，构建一个交流的平台，推动政府、企业和居民等环境利益集团之间的协商和交流，以达成共识的方式来解决环境问题。

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