以服务公众为视角的政府绩效管理

廖晓晨

（广西师范大学政治与行政学院，广西桂林541000）

以服务公众为视角的政府绩效管理

廖晓晨

（广西师范大学政治与行政学院，广西桂林541000）

政府绩效管理是政府部门对其内部工作进行管理的一项基本职能，同时也是转变政府职能方式、提高政府工作效率的有力工具。自从党的十六届三中全会提出要建设服务型政府，积极推进服务型政府的绩效管理就成为了当前转变行政管理方式的迫切要求。在我国，以服务公众为导向的理念也契合了科学发展观的“以人为本”这一理念，体现出党对建设服务型政府的本质要求，成为了政府绩效管理的改革方向。而将政府的绩效管理从传统的以经济为重心的模式转变至以服务公众为导向的模式，不是个一蹴而就的过程。政府需要做多方面影响因素的考量，并策划出一系列规范政府绩效管理行为的指导性文件。

政府；绩效管理；服务公众

一、关于服务型政府绩效管理的相关概念论述

（一）政府绩效以及绩效管理

管理学上的绩效包含了两层含义：一是指工作结果；二是指工作行为。因此，我们将绩效定义为组织或其成员在一定时期和一定条件下完成某一工作任务的程度［1］。它不是指员工在完成某职位的任务时所耗费的能量，而是指其行为的表现及结果。

英国政府认为绩效应当包括经济、效率、效益这三项内容，以此来对政府各部门任务完成情况进行衡量。我们认为，政府绩效是指政府在社会经济管理活动中的结果、业绩、效率，体现的是政府在行使其功能、实现其意志过程中的管理能力［2］。政府绩效主要包括以下四个方面：政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效。评估政府的绩效应当从这四个方面进行综合衡量，不能以经济效益的好坏为标准。

绩效管理是指通过协议，达成关于目标、标准和所需能力的统一框架，然后通过相互理解的方式，使组织、群体和个人取得较好结果的一种管理过程［3］。它是一个系统的动态过程，包括了事前计划、事中管理、事后考核等诸多环节，与传统的人事考核不同，它融入了人本主义的管理理念。政府绩效管理是对政府绩效的评估，以服务质量和对社会公众需求的满足为其基本价值取向，运用一系列绩效管理评估手段和绩效管理机制来提高政府的执政水平。

（二）服务型政府的绩效管理

服务型政府绩效管理是指以建设服务型政府为中心，采用科学的评定方法、标准和程序，对于政府机关的工作质量、工作效率、服务品质和公众的满意程度等多方面加以综合分析与评价，从而对其工作的绩效进行衡量和评估，据此对政府为公众服务的质量和绩效进行优化和提高的一个过程［4］。服务型政府的绩效管理重视为民提供服务的质量和对群众需求的满足，其目的是为了增强效益、实现公平与效率共存。

二、政府绩效管理以服务公众为导向的必要性

新公共管理运动为政府部门的管理引入了顾客导向这一理念，公众导向理念就是源于此。公众导向理念追求的是公众满意度至上，以公民为本。公众导向理念对政府绩效管理的启示在于：以公众对政府工作好坏的评判作为衡量其绩效的标准。它是政府管理的本质要求和所追求的终极目标［5］。

（一）建设服务型政府的需要

服务型政府的本质要求，就是坚持一切从人民群众的根本利益和现实需求出发，全心全意为人民群众服务；从构建社会主义和谐社会的要求看，就是要以解决民生问题为根本着眼点和目的，在发展经济的基础上，不断提高人民物质文化生活水平，特别要大力发展社会事业和公共事业，为人民群众提供更多更好的公共产品和公共服务，不断加强社会管理和建设，切实维护社会公正、社会秩序和社会稳定。在当前，人民群众就是国家的主人，政府受人民的委托来对国家事务进行管理，因此政府理应对人民负责，受人民的监督［6］。在这种以人为本理念指导下的政府行政管理，核心职能就是为人民提供其所需要的公共服务，来满足公众日益增长的需求［7］。同时将公众对政府服务的满意程度作为衡量政府绩效的标准，这是建设服务型政府的基本出发点和本质要求。

（二）构建和谐社会的要求

在倡导构建和谐社会的今天，首先应当维护社会的公平公正，这是构建和谐社会的基础，也是首要问题。所谓社会的公平公正，就是要协调处理来自社会各方面的利益关系，为人民群众合理分配社会公共利益，妥善处理好人民内部矛盾。在社会主义社会，享受公共服务是公民的权利，而让人人都享有基本的公共服务则是政府的责任与义务［8］。以服务公众为导向的政府绩效管理，能促进政府履行为民服务这一职责，尽可能使全体公民享受均等化的公共服务，让社会的公共资源得到合理的分配和流动。这对于维护社会和谐具有深远的意义，尤其在这个经济快速发展的年代，不同地区、层次人民的收入悬殊较大，对政府而言，如何站在公众的角度来实现公民权利和机会的公平显得尤为重要。

（三）提高政府服务能力的要求

在传统的行政管理时期，政府都是以追求经济的增长为目标，并以经济利益为衡量政府绩效的标准。在实现中国梦的道路上，这种单一的绩效考核目标已经不再适应多元化的社会发展，应当坚持科学发展观，重视以人为本。随着改革不断深入，公众对政府提供的公共服务有了更高的需求，质量上也要求更高，服务种类需求也出现多元化。只有以公众为导向的绩效评估才能使政府站在人民群众需求的角度，提供更多更好的公共服务，合理配置社会公共资源。以此来构建适应社会公众多元化需求的管理体制和机制，提高政府为民服务的能力［9］。

三、以服务公众为导向的政府绩效管理特点

以公众为导向的政府绩效管理模式自然与传统型的模式有了很大的改进，不仅绩效考核内容的侧重点不同，考核的方式与价值取向都有一定的差别。概括来看，主要有以下几点特征。

（一）管理的价值取向

党的十七大首次把科学发展观作为指导思想写进党章，它是我们建设中国特色社会主义的指导方针，也是发展社会主义必须贯彻和落实的重要思想。在当今社会主义市场经济体制的条件下，政府的职能逐渐向社会和市场放权，从中央集权的管理方式向民主自治的管理方式转变，树立全面、协调、可持续的发展观显得尤其重要。因此，政府的绩效管理必须坚持科学发展观理念的指导，全面协调、控制和监管各种管理指标，构建合理、有效的绩效管理体系，以促进小康社会的全面建成。

其次，科学发展观的核心就是以人为本，把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，不断满足人们的多方面需求和促进人的全面发展，科学发展观的这一核心要求就是以服务公众为导向的政府绩效管理的基本价值取向。所谓服务型政府的建设，就是将执政为民和以人为本的理念作为工作的指导思想，将服务公众作为工作的中心和侧重点，将人民群众对政府工作的满意度作为检验其工作效率和质量的标准［10］。

（二）管理的内容

与传统的以经济增长指标来衡量政府工作绩效的管理方式不同，以服务公众为导向的政府绩效管理理应将为公民提供的公共服务作为评估的主要内容。服务型政府的工作目的就是为社会提供公共服务来满足公众的各种公共需求，这也是我国政府转变职能方式的需要。当前，政府的职能应当主要集中在为人民创造良好的社会环境和优质的公共服务，因此，政府的绩效评估内容也就是公共服务的质量。在转变经济发展方式和政府职能的新形势下，政府绩效管理也必须相应的调整评估体系，将公共服务质量确立为主要评估内容。通过绩效的评估来检验政府的工作职能是否履行到位，以此来督促政府为人民提供更优更有效的服务。

（三）管理的主体

政府绩效管理的过程应当加入适度的公民参与，而不仅限于政府这一主体，这将是以服务公众为导向的政府绩效管理发展的趋势之一。政府制定绩效计划以及绩效评估的过程中都应有公众的参与，因为实施政府绩效管理目的就是让政府提高为民服务的效率，提供绩效管理来促进政府为社会提供更好的服务，它的公众导向性就决定了公众应当参与政府绩效管理的全过程。一方面，公民作为绩效管理的主体，他们更明白自己需要什么样的服务，使绩效计划和目标的制定更合理、更符合自身的需求；另一方面，公民作为政府的服务对象，他们在绩效评估过程中，能够更有效地反映出政府工作的不足。因此，公民在绩效管理过程中的这种双重角色参与，能够是政府绩效管理的实施更切合社会的实际需要。

（四）管理原则

相对于传统绩效管理的单一主体模式，公众参与的绩效管理过程将会面临着开放型的管理环境，而随着管理主体的多元化，管理活动中也会伴随着更大的信息量。而在这样一种新型的绩效管理环境中做出相应的绩效计划、实施和监控，就必须全面协调好人民群众的利益，把公平公正作为绩效管理的首要原则。而且在绩效管理这样一个系统的过程中，应当坚持过程与结果并重，这样才能维护好政府的公信力，提高人民对政府工作的满意度。

四、关于建设以服务公众为导向的政府绩效管理路径探析

创新行政管理方式，推进政府绩效管理，应当坚持以公众为导向，建立相关的绩效管理制度和机制，以保证政府绩效管理的作用得到有效发挥。

（一）政府树立以公众为导向的服务理念

以追求经济效率为目标的政府绩效管理在传统时期是有它的历史背景作为原因的，在当时的年代也起到了一定的作用。而在如今提倡民主化管理的时代，人民自我管理、自我服务意识越来越强，政府的绩效管理就理所应当转变为向以服务公众导向。因此，我国各级政府应当树立以服务公众为导向的绩效观，逐渐改变陈旧的思想观念。在绩效管理过程中，政府应坚持以人为本、执政为民这一理念，一切发展都是为了人民群众。此外，政府还应大力宣传和培育以服务公众为导向的绩效文化，使政府的服务意识深入人心，也为政府的绩效管理营造一个良好的环境。

（二）构建多元化的绩效评估主体

韦伯曾经指出：“官僚体制的行政管理按其倾向总是一种排斥公众的行政管理。”［11］政府实行绩效管理的目的就是找出政府工作的不足并加以改正，它是保证政府有效履行其职能的一个工具。而有些身居要职的政府官员为了一己私利，将政府的绩效管理视为内部管理的手段，排斥公众的参与。然而，以服务公众为导向的政府绩效管理就是要求公众参与到管理的全过程中来，成为政府绩效目标的制定者和教学评估者的重要主体。公众对自身的需求以及政府提供的服务质量有切身之感，对此他们最有发言权。因此，在绩效管理过程中，政府应当多听取群众的意见，根据社会的反响来调整绩效目标的方向，并且群众的反映应当占评估结果的很大一部分比重。

（三）将绩效管理的成本纳入政府的日常支出计划

政府实行绩效管理必定是需要一定成本，并且公民的参与使绩效管理的过程变成更加完善、周密，也会在原始的绩效管理成本上增加一部分。为了使绩效管理能够得到有效的运行，不会因为资金的短缺而不得不中途中断，政府应在财务管理中将绩效管理的成本纳入日常开销的计划。在绩效管理实施前，对运行成本进行详细的评估，并严格按照预算来进行管理。

（四）使绩效管理的过程透明公开化

从政府制定绩效管理的准备到实施、考评、总结、调整，每个阶段的全过程都应当对公众透明化，让公众对政府的绩效管理有全方位、更透彻的了解。公众不仅参与绩效管理的计划与评估，并且评估的结果也对公众公开，否则公民参与的绩效管理将达不到预期的效果。这种全开放式的绩效管理才符合以服务公众为导向的理念，一方面，让公众对政府的绩效管理过程能起到监督作用；另一方面，通过绩效管理过程的公开，也符合民主管理的“民主、公平、公开”原则，有利于维护社会的公平公正。

（五）构建相关的法律和制度

政府一切管理活动的进行前提都是遵循一定的规章制度，依法管理。虽然以服务公众为导向的政府绩效管理已经得到大家的重视，并且一些地方政府也自制了有关的地方性法规、规章，但是没有一个统一、详尽的制度体系，目前我国对于政府绩效评估这方面的法制构建还很欠缺。只有依靠强有力的法律作为后盾，明确规定政府和人民的责任与义务，才能使绩效管理工作有章可循。

［1］赵秋成.公共部门人力资源管理［M］.大连：东北财经大学出版社，2006.

［2］高树彬.面向服务型政府绩效管理模式与绩效评价研究［D］.天津：天津大学，2012.

［3］孙柏瑛，祁光华.公共部门人力资源开放与管理［M］.北京：中国人民大学出版社，2004.

［4］卢 翔.构建服务型政府绩效管理体系的原则与路径探析［C］.广东省委党校研究生部，2008.

［5］周志忍.当代政府管理的新理念［J］.北京大学学报（哲学社会科学版），2005（3）：103⁃110.

［6］陈俊星.基于公众导向理念的地方政府绩效管理［J］.行政论坛，2015（1）：58⁃62.

［7］薄贵利.构建服务型政府绩效管理体制［J］.中国行政管理，2012（10）：11⁃16.

［8］卢海燕.论政府绩效管理转型［J］.中国行政管理，2014（12）：25⁃29.

［9］齐 刚.基于公众满意度的地方政府绩效评估问题研究［D］.西安建筑科技大学，2011.

［10］何 水.服务型政府：争议中的透视［J］.中国行政管理，2010（10）：26⁃30.

［11］马克思·韦伯，经济与社会：下［M］.林荣远，译.北京：商务印书馆，1998：314.

Public Service⁃oriented Concept in Government Performance M anagement

LIAO Xiao⁃chen
（Guangxi Normal University Politics and Administration Institution Administrative Management，Guilin Guangxi541000）

Government Performance Management is one of the basic functions of government departments formanaging their inter⁃nalwork，aswell as the powerful tool of the transformation of government functions and the improvement of the government efficien⁃cy.Since the proposing of building a service⁃oriented government in the third plenum of16th CPCCentral committee，promoting the performancemanagement of service⁃oriented government actively has become the urgent request of the current transformation of ad⁃ministrativemanagementmode.In our country，public service⁃oriented concept is also in accordance with the Scientific Outlook on Development of the“people⁃oriented”concept，and also reflects the essential request of the party to build a service⁃oriented govern⁃ment and becomes the direction of the government performancemanagement reform.But it is not an overnight process to change the Government Performance Management from traditionalmode which keeps the economy as the center to the service oriented mode.The government needs to do the various influence factors of consideration，to standardize the behavior of the government performance management and to plan a series of guidance documents.

Government；Performance Management；Reform；Public Service

D630

A

2095⁃8153（2015）03⁃0072⁃04

2015⁃05⁃14

廖晓晨（1989－），女，广西师范大学行政管理专业硕士研究生。