基层社会组织发展存在的问题与对策

鲁春艳

辽宁行政学院

基层社会组织发展存在的问题与对策

鲁春艳

辽宁行政学院

基层社会组织是基层社会管理创新的重要主体之一，在畅通沟通渠道、整合社会资源、缓冲社会矛盾等方面发挥着特殊的功能和作用。长期以来，党和政府一直非常重视社会组织的发展，但是对基层社会组织却重视不够。基层社会组织在发展过程中还存在发育不充分、数量少、规模小，自身能力不强，缺乏管理服务经验等诸多问题，应从提高认识、完善法规、加强微基层组织建设，加强自身建设等方面入手，加强基层社会组织建设。

基层社会组织；社会管理；主体

近年来，随着经济体制改革不断深入，社会结构、利益格局和人们的思想观念都发生深刻变化，使得各种社会矛盾和社会问题层出不穷，社会管理难度不断增加,这些问题在基层又尤为突出。习近平总书记在讲话中也多次强调，社会治理重在基层。推进改革发展稳定的大量工作在基层，推进党和国家各项政策落实、落地的责任主体在基层，推进国家治理体系和治理能力现代化的基础工作也在基层。如何加强和创新基层社会管理，是我们未来相当长的时期内面临的重大课题。

一、基层社会组织

基层社会组织是指在城市社区及农村乡镇以下范围内,把城市居民或农村村民作为主要成员、以一定地域为活动范围、以追求共同利益为前提，以满足成员不同需要为目的、由基层群众自主成立或参加的从事经济、科技、教育、卫生、文化、环保、慈善等活动的组织。基层社会组织具有非营利性、非政府性、独立性、志愿性、公益性、服务性及区域性等特征，是社会组织中最低的一层,也是与群众联系最直接最密切的一层。根据基层社会组织的功能不同，基层社会组织可以分为以文化娱乐或休闲为主的活动类社会组织、为维护组织成员的共同利益而成立的权益类社会组织和为社区、村镇居民提供基本服务的服务类基层社会组织等。

基层社会组织作为基层社会管理的重要参与力量，最直接的显性作用就是服务群众。一般而言，基层社会组织的成立都是因基层群众的需要、针对基层群众关注的重点难点问题等因素，因此基层社会组织最大的作用就是表达群众利益、解决群众问题，满足群众需要。具体而言主要包括：

1.畅通沟通渠道，表达群众利益。一方面组织成员有利益诉求后，基层社会组织将来自单个成员的意见汇聚起来，整合集体的利益诉求，为组织成员的利益表达提供渠道，搭建政府和社会沟通的桥梁和纽带，实现有理有序的政治参与；另一方面政府将政策方针、社会事务等通过基层社会组织传达、贯彻，实现政府与社会成员的有效沟通。

2.整合社会资源，解决群众问题。由于基层社会组织是一个社会团体或民办非企业单位，相对于组织成员的个人力量，作为组织更容易集中力量办大事，更容易整合资源。尤其是针对在经济发展方面，农村的各类合作社在带领农民致富方面发挥了重要的作用，凝聚了农民的力量，以整体合力发挥更大的作用，切实解决了很多以农民个体无法解决的问题。

3.缓冲社会矛盾，满足群众需要。在社会管理中，尤其是对基层社会管理，由于干群关系紧张、百姓对政府缺少信任、诚信政府建设缺失等问题存在，基层社会存在很多突发性问题。基层社会组织作为中介力量，可以协调各方面利益，减少对抗性冲突和不和谐因素。

4.自我约束和自我管理。对于组织成员而言，参加基层社会组织，就意味着遵守组织的民俗民约，进而形成一种隐形的自律规范教化作用和自我管理作用。

二、基层社会组织发展面临的突出问题与制约因素

虽然党和政府越来越重视社会组织的发展，但是随着经济社会的发展，社会组织发展面临着诸多突出问题和制约因素，基层社会组织发展尤为突出，如基层社会组织参与社会管理创新的路径仍然较窄，城市社区居民和农村村民对基层社会组织的认同感和归属感仍然不强，相关政策法规仍然存在体制性缺失,致使基层社会组织在社会管理中发挥的作用较为有限。其中，制约农村社会组织发展的瓶颈因素主要有以下几个方面：

（一）政府部门对基层社会组织的重视程度不够，缺乏科学合理的规划。从某种程度上来讲，政府对基层社会组织存在矛盾心理，一方面政府希望社会组织能够承担部分政府职能，并通过基层社会组织，进一步联系普通群众，另一方面对其不断发展壮大，影响范围不断扩大，顾虑其会影响社会和谐稳定。同时由于基层社会组织登记注册不规范，一些基层政府对其发展情况掌握程度不够深入、细致，故而，没有办法对其进行科学合理的规划，政府有关方面扶持政策不到位。

（二）基层社会组织成长缓慢、发育尚不充分。由于农村较低的现代化水平加之政府对社会组织的培育不够，导致了农村社会组织成长缓慢、周期长。同时存在基层社会组织发育尚不充分，基层社会组织数量少、规模小，自身能力不强，社会影响力不大，经济状况不佳，资源动员能力不强，社会公信度不高，缺乏发展后劲等问题突出。

（三）基层社会组织缺乏社会管理和服务经验，组织成员总体素质不高。基层社会组织成员来源都是农村百姓，无论是在知识积累还是在能力素质方面，都普遍偏低，接受新事物的能力不强，缺乏创新精神，且组织纪律性不强，缺乏较为严格的自我规范和自我约束、自我管理的能力，随意性较大，从而直接影响组织的发展和服务质量。且基层社会组织结构松散、分散且自发性、随意性强，地区间分布不平衡。

（四）缺少针对基层社会组织的规章制度和政府扶持。我国虽有《村民自治》、《社会团体登记管理条例》(1998年)、《民办非企业单位登记管理暂行条例》(1998年)和《基金会管理条例》(2004年)，但是对于基层社会组织未作出明确规定。农村社会组织基本上未注册登记，基本游离于当前的法律法规保障和支持之外。政策上，政府部门对于购买服务、用房用地保障、人才发展及税收优惠减免等规定尚不具体、操作性不强，使得政策执行中阻力重重，往往不能落到实处。

三、基层社会组织发展的对策建议

（一）充分认识基层社会组织对社会管理的意义。基层社会组织贴近民众，最了解民众的所思所想，其管理理念也最容易被认同。依托基层社会组织进行管理是中国历代的基本做法，创新当代中国基层社会管理仍然不能背离这一点，而且依靠民众进行社会管理也是中国共产党群众路线的体现，无论是利益协调、诉求表达还是矛盾调处、权益保障都有赖于基层社会组织的作用。人民群众是历史的主体和创造者，要充分尊重人民群众的首创精神，坚信群众观点和群众路线，坚信人民群众自己解放自己。政府在充分认识基层社会组织对社会管理重要意义的基础上，要尽力拓宽基层社会组织社会参与路径。引入专业社会组织和社会工作者，为居民提供跨部门、综合性的专业服务，创新基层社会组织公共服务模式。注重探索组建基层社会组织联合会。培育大量综合能力强、全面素质高的基层社会组织，探索组建基层社会组织联合会，引导基层社会组织健全信息披露制度和诚信奖罚机制，增强社会责任和公益意识，不断提高社会公信力。

（二）完善基层社会组织相关政策法规。政府部门要下大力气，摸清基层社会组织的底数，根据现有基层社会组织发展现状和存在主要问题，对基层社会组织进行梳理，并根据不同地区、不同类别的特点，提出相应的基层社会组织的发展规划，制定统筹全局的政策法规和规章制度，并对不同基层社会组织给予相应引导和扶持。这是促进基层社会组织发展的前提和基础。同时要着力解决社区、乡镇社会组织的法人地位、人员待遇、活动经费、场所保障等最直接和最现实的困难和问题；政府要在资金上提供支持，通过完善税收优惠政策、推进政府购买服务、建立发展专项基金、奖励优秀组织等形式为基层社会组织解决资金上的困难。十八大和十八届三中全会已明确提出降低社会组织准入门槛，对登记制度进行改革，指出：“重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。”这将迎来基层社会组织发展的又一高峰，同时也促使基层社会组织逐步规范化。

（三）建立健全微基层组织，即在村级以下成立更加细化的基层组织。今天的基层社会管理重视村民委员会的作用，但由于缺乏微基层组织的支撑，制度设计者希望通过村民自治管理农村、解决“三农”问题的期望大多止于书面。村委会是选出来了，但希望村委会承担的功能，诸如调解纠纷、维护治安、维修村庄公共工程、兴办乡村公益事业等却没有实现，反之，有的地方村民因村委会不为村民办事越来越不信任村委会。村委会贪污、瓜分村集体资产，多吃多占，出卖村民利益的事情时有发生。为什么法律规定的村民监督权难以实现?为什么村务公开难以实行?

要注重建立健全微基层组织，即在村级以下成立更加细化的基层组织，充分发挥基层社会组织在社会管理中的作用。要充分发挥基层社会组织的力量，真正实现其桥梁和纽带的作用，让社会的每一个成员都能找到一个可以归属的社会组织。这些社会组织可以根据兴趣爱好、地域、工作性质、行业等划分不同类别，政府每年在固定地点，定期组织这些社会组织吸纳新会员，而且社会组织要降低会员加入条件。负责相关工作的领导，定期对相关的社会组织召开座谈会，派代表参加，让其有充分的渠道和机会表达民众的意愿和心声，也可就政府的某项措施对相关社会组织征求民意。如在弘扬社会主义核心价值观过程中，建立各类志愿者协会等多种分类建立社会服务组织，让全体社会成员有效的参与到其中来，充分发挥社会力量，传递正能量。再如针对上访比较集中的地区，可以建立上访群体组织，以这种方式让有需要表达社会问题的上访人员找到一个可以表达自身愿望的社会组织，政府对其加以引导，使利益表达和诉求表达实现合理化、正规化。借鉴河北省肃宁县推行“四个全覆盖”农村管理试验，以十户左右为一个小组，由邻里公推德高望重的人为组长(同时担任村民代表)，四个组为一个区，选举一个区长，形成了村、区、组体系组织架构。组长、区长是群众公选的，有了名分，也就敢理直气壮地行使监督权，调解邻里纠纷，从而真正实现了村民自治。实践证明，微基层组织是符合中国国情实现农村管理和村民自治的重要途径，且最为实用，社会管理成本最低、成效明显。

（四）加强基层社会组织自身建设，提高公信力。要加强基层社会组织人才队伍建设。推动人才队伍专业化、职业化、年轻化，完善社会保障和激励机制，加强基层社会组织人才队伍建设。基层社会组织在日常运行管理过程中，通过提升组织成员的素质和水平，组织成员进行业务培训和沟通，增加成员学习和交流的机会，提高基层社会组织整体的管理能力和服务水平，进而提升基层社会组织的公信力。在此过程中，政府部门要对基层社会组织给予充分的帮助和扶持，注重引导和培养；同时，基层社会组织自身要注重加大对自身的宣传，加强与群众的互动，使公众能够真正了解基层社会组织，充分认识基层社会组织的重要作用。政府也要加大对基层社会组织的宣传力度，对于其积极作用给予正面的肯定和支持，加强舆论引导，提高民众的参与积极性和参与热情，使基层社会组织获得更广泛的社会支持，并成为一种文化内化于心。

（五）健全基层社会组织党建和监管工作。要加大在基层社会组织中建立党组织的工作力度，鼓励党员通过法定程序竞选基层社会组织负责人，使党的领导和党员的先锋模范作用得以充分体现在基层社会组织的建设中。制定基层社会组织战略性发展规划。要引导基层社会组织发展从自发走向自觉，同时推进基层社会组织管理机制、整合机制和自律机制的创新和完善,推动基层社会组织的管理走向新台阶。

[1]邓泉国等著，《农村村民自治与城市居民自治比较研究》，国家行政学院出版社，2013年6月

[2]窦竹君,《传统中国农村基层社会管理及其现代价值》，河北学刊，2012第2期

[3]郭小刚，《辽宁基层社会组织参与社会管理创新实证分析—以沈阳铁西、大连西岗、鞍山立山等六城区为例》，社团管理研究，2011年第12期

[4]卢丽华，《非政府组织在创新社会管理中的角色彰显》，湖北社会科学，2011年第8期

鲁春艳（1982-），女，汉族，辽宁行政学院讲师，研究方向：政治社会学、社会管理。