新预算法对高校管理的影响

燕廷淼

【摘 要】 预算法素有“经济宪法”之称。新预算法的实施，对我国经济和社会发展将产生巨大影响。高校属典型的财政预算管理体制内的基层预算单位，新的法律规定不仅影响财务管理，而且也影响到学校管理的其他方方面面。因此，为适应新的预算法律要求，高校必须转变思想、提高认识，依法组织实施教育科研过程的经济活动，规范业务操作，从而开启全面提高高校管理水平的新篇章。

【关键词】 预算法； 财务管理； 高校管理

中图分类号：F812；G475 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2015）14-0088-03

2015年1月1日起新版《中华人民共和国预算法》（简称“新法”）开始施行。与原版比较，新法更加顺应了深度市场化的社会主义市场经济环境以及公共财政体制健康运行与发展的需要。预算法素有“经济宪法”之称，且新法经历十年修订，其实施必将对我国各行各业的经济管理工作产生巨大的影响，高校作为产生公共财政支出的重要单位，其管理工作概莫能外。

一、新法之新变化

与原预算法相比较，新法更加完善，其修订之变化主要体现在增强预算的完整性、科学性和透明度，健全财政管理体制，规范财政转移支付制度，增强预算执行的规范性，完善预算审查监督的规定以及规范预算调整等方面。

从高校财务管理角度分析，新法的变化主要体现在以下几方面：

（一）思想认识变化

新法立法原则十分明确，就是“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展”。因此有学者称，以前强调“预算管理”，现在强调“管理预算”。

（二）基础依据变化

就预算支出而言，新法第三十二条规定：“各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制。各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等预算编制规定，根据其依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产情况，编制本部门、本单位预算草案。”因此，“绩效评价”和“跨年度预算”也成了新法提出的新要求。

（三）详细程度变化

就预算支出而言，新法规定，向审批机关报送预算草案应当细化，“本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项；按其经济性质分类，基本支出应当编列到款”。因此，“突出细账”也是新法的亮点之一。

（四）信息公开变化

新法第十四条规定：“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。”这是第一次以法律的形式对事前、事中和事后的财政信息公开予以规定。从某程度上讲，财务公开是高校应该履行的一项法定义务。

（五）预算约束变化

一方面，新法从预算编制、执行、调整到决算，均有同口径细化的要求，限制了随意变更的“自由度”；另一方面新法赋予权力机关更加明确的监督内容，有助于监督的操作实施。此外，法律责任更加细化，尽管刑法中尚无相衔接条款，但某种程度上也增大了预算法的威慑力。

二、对高校财务管理的影响

所谓高校财务管理，就是指按照高校资金运动规律，根据财经法规制度，组织高校财务活动、处理财务关系的一项经济管理工作。陈明（2012）认为，财务管理的中心任务是有效获取资金并合理配置。从财务管理的不同阶段出发，可以将财务管理内容界定为筹资财务管理、法规财务管理、资产财务管理、投资财务管理和新时期财务管理等。金云美（2012）认为，从经济的角度管理经济，是未来高校财务管理必然的发展趋势。高校财务管理目标是高校在组织财务管理活动中所要达到的目的，明确高校财务管理的目标是做好高校财务管理工作的前提。高校财务管理目标有三个方面：基本目标——建立运行有效的财务管理系统；主要目标——筹资最大化；终极目标——资金使用效益最大化。

高校尤其是公立高校，其经费来源主要是财政拨款，高校作为基层预算单位，高校的财务管理及其所要实现的目标，与财政预算管理活动密切相关，新法的实施必然给高校的财务管理带来巨大影响。

（一）转变认识

人的行为受其思想意识制约。长期以来，人们对预算的理解停留在“预算就是估算，估算就是估计”的思维中，在基层预算单位甚至将预算视为可有可无之计划，缺乏在法制环境中对预算刚性的基本认识。基于如此思想意识，对执行预算有决定权的管理者，在预算执行过程中根本就不考虑预算的计划安排，随意突破预算、变更预算。这种现象在地方政府和基层预算单位均屡见不鲜。

随着国家财政向公共财政的转变，我国政府开始重视预算公开透明的重要性和必要性。同时，伴随市场化程度的加深，预算法的经济宪法作用愈加显现。作为人大机关颁行的法律，违反预算法同样是违法，构成犯罪者，同样要受到严厉的刑罚制裁。因此，高校树立依法理财意识比任何时候都要迫切。

（二）评价绩效

当前，我国高校普遍存在着“缺钱”的窘境。细分析，绝大部分高校缺乏绩效意识，以致粗放管理，不盘活现有资产，浪费资源导致缺钱，其实真正“缺钱”的高校只是极少部分。有统计资料显示，我国普通高校现有固定资产存量以万亿元计，每年财政性教育经费达数千亿元（2011年约为4 023.5亿元）。由此可见，我国高校盘活资产、节约经费的空间之大。开展绩效评价，提高高校管理者效益意识，对缓解高校发展过程中的资金紧张问题极为重要。

有人称，高校是计划经济体制遗留下的最后堡垒。基于此，新法要求编制预算应与绩效评价相结合，旨在注重财政资金的使用效果，这将促使各高校必须唤醒广大教职工的成本意识和效益意识。为了贯彻执行新法，高校必须将绩效评价工作纳入日常工作范围。明确责任组织、规划绩效框架、设计指标体系、实施绩效评价等，将成为高校财务管理工作的新内容。

（三）跨年预算

跨年预算，即跨年度预算，多指中长期预算。中长期预算能有效地消除年度预算不连贯的短期化现象，克服资源配置和使用中诸如寅吃卯粮等行为，使受托者的受托责任更加完整、连贯和可持续。就高校而言，编制中长期预算是提高管理水平的表现，缺少中长期预算，就缺少对学科建设战略投入的规划，不利于更加有效地配置资源，更不利于战略投资项目的效益评价。此外，不编制中长期预算，不谋将来，很难发现并有效防范风险。

目前，《高等学校财务制度》（财教〔2012〕488号），仅要求编制“年度财务收支计划”而未要求编制中期或长期预算。同时在治理方面，我国高校尚存在许多不“自主”方面，这也不同程度地妨碍了我国高校跨年预算的编制工作。有调研表明，我国绝大部分高校未编制中期或长期预算，只编制年度预算。

根据新法要求，高校编制跨年度的中长期预算势在必行。有了中长期预算，年度预算才显示其系统性、目的性，学校的内涵建设才有连续性，才能尽可能地避免“半拉子工程”。为此，高校财务部门务必要有长远的发展眼光，加强与战略规划部门的业务协调与调研等，规划相应的财务管理目标，为中长期预算的编制打下坚实的基础。

（四）细化预算

精细化管理的实践表明，细化预算是企业加强并提高财务管理水平十分有效的手段。近年来，关于行政事业单位细化预算的讨论持续不断。细化预算不仅有利于合理配置财力资源、严格监控经费运行和准确评价经费绩效，而且有利于全面了解、掌握现有资源和业务状况。

然而，研究表明，绝大部分高校的预算编制远未达到细化程度。新法规定，高校支出预算必须细化，从编制草案、预算调整以至决算、预算支出细化科目至功能类的项或经济类的款，一以贯之。同时细化预算是预算管理或管理预算的基础性工作。只有细化预算，预算的约束性才能显现出来，也只有细化预算，严肃预算操作程序才有意义。

因此，高校财务管理部门必须设立预算编制机构、明确责任人员、梳理会计科目并明确其支出内容，为编制细化预算提供支撑。

（五）公开信息

随着我国经济市场化程度的加深，公共财政预算及其编制程序、执行结果应接受社会公众的监督，这既是法治国家的要求，又是市场经济条件下不断提高预算质量所必须的环节。

近年来，一方面国家先后出台了相关行政法规，用以规范财政信息公开的操作，但财政信息的公开状况与效果差强人意；另一方面，随着公众知情权意识、维权意识的不断增强，公众必将要求了解和掌握更高质量的财政信息。因此只有行政法规是不行的，行政法规毕竟不是法律，效力级次低，约束性有限。新法对公开预算信息作出了具体规定和明确要求，高校作为预算单位，按新法规定将要公开的预算信息不只是“三公经费”信息，而是更多财务数字信息和运行情况说明。因此，高校的财务管理必须扎实基础性工作，以经得起公开信息所带来的检验。

三、对高校业务管理的影响

通常情况下，高校管理就是指对高校的教育教学、科研和保障等活动所进行的管理，其中也包括高校业务管理。高校业务管理就是指高校财务管理以外的高校管理，即对教育教学、科研、资产、维修保障等专业活动的管理。

与“追求利润最大化”的企业不同，高校不是经营单位而是教育事业单位，高校管理不以盈利为目的，追求的是社会责任的履行，教学水平与教学质量的提升，乃至人才质量的不断提高。但在市场经济条件下，高校的教育活动与企业的经营活动一样，也必须以尽量少的投入获得尽量多、尽量好的产出，以满足社会日益增长的对高等教育的需求。对于今非昔比的、以资金活动为管理内容的高校业务管理，必须突出其应有地位，强化其应有作用，再不能以计划经济条件下的“后勤”来简单定位。高校管理者尤其是高校的决策层，要充分认识到市场经济条件下高校业务管理的重要地位与作用，认识到高校业务管理对高校的规范与促进作用。

如前所述，高校财务管理与财政预算管理活动密切相关。基于此，新法的变化影响着高校财务管理，也必然影响到高校业务管理。

其影响主要体现在以下方面：

（一）目标管理

管理大师彼得·德鲁克（Peter F.Drucker）认为，并不是有了工作才有目标，而是相反，有了目标才能确定每个人的工作。所以“企业的使命和任务，必须转化为目标”。高校亦如此，高校应准确定位，并保持定位的相对稳定。进而规划出实现定位的战略性目标、战术性目标以及方案、任务等。在此基础上，相应地制定出高校业务目标。

作为高校各项事业发展的保障，高校预算应该体现预算主体的目标和实现途径。新法提出的预算编制新要求，也是从预算管理角度对高校目标管理提出的更高要求。现实中，一些高校的发展定位朝令夕改、莫衷一是，目标不清，致使预算资金使用效果较差。还有些高校，没有编制中长期预算，缺少其指引，年度间预算连续性不强，以致投资失策，同样造成预算资金浪费。

强化高校目标管理，意在确立以发展战略为基础，使预算管理成为实现高校长期发展的战略基石。这就要求高校在高等教育市场竞争日益复杂的环境中，时时关注自身的定位，科学修正发展目标及其实现途径，合理配置资源。学校定位、目标及其实现途径，是学校中长期预算和年度预算编制的基础与前提。这不仅是学校决策管理层的事务，更是学校发展规划等战略研究部门的任务。

（二）细节管理

古人云：天下大事必作于细。许多现代化企业的成功成就了细节管理致胜的典范。如果说细节管理在于其对实现目标的重要，那么从某种角度讲细节管理对编制出高质量的高校业务预算也同样重要。业务预算是学校在一定期间内运行发展的资金保障，也是该期间内运行发展的资金表达。一个高质量业务预算，不在于资金量的大小，而在于预算数据与未来实践的契合程度。新法的实施，客观上要求基层预算单位要以注重“细节管理”的态度，重视细化预算及其相关业务活动的操作。

首先，新法要求预算支出细化科目至功能类的项或经济类的款，这就要求学校预算支出时，必须根据未来年度内的运行发展，细化作业与事务，并结合财政预算科目核算要求，测算未来的支出。任何“拍脑袋”“说大数”的做法，都要不得。比如：人员经费预算，人事部门不仅要提供现有人员信息，还要提供预测的人员变动信息，等等。各业务部门提出预算支出时，必须从细节入手，使预算支出数据具有充分的信息来源和依据支撑。

其次，新法提出了绩效评价要求，这就要求学校在执行支出预算时，必须按照《预算绩效评价共性指标体系框架》（财预〔2013〕53号）指引，做好业务操作过程等方面的相关资料整理归档工作，并结合实际，建立具体、细化和系统的设备仪器绩效评价管理体系，注重日常业务的规范操作，及时完善各项考核点的事项记录，做到真实完整。

目前我国的预算绩效管理工作仍处于起步阶段，人们的绩效理念还未牢固树立，“重分配、轻管理，重支出、轻绩效”的思想还一定程度地存在，管理制度体系不健全对预算绩效管理的保障支撑不强。这就需要在学校统一规划的基础上，各业务部门各司其职，做好考核指标数据或信息的记录、保存等细节事务。

（三）公示管理

公开的目的在于监督，监督的目的在于规范。现今社会公众的权利意识日益增强，原来奉若机密的财务数据，现在应该依法公示，大白于公众。新法正是因此不仅规定了依法“批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表”要向社会公开，而且县级以上政府审计部门“对预算执行和其他财政收支的审计工作报告应当向社会公开”。

高校预算信息是重要的信息，依法向社会公开，是高校信息公开制度建设的重要内容。为了规范预算信息公开，并使学校取得因信息公开而产生的正效应，应加强公示管理基础工作，使学校信息公开制度建立在扎实的基础之上。缘于此，公示信息不只是相关业务部门公示行为本身的事情，更是事关所有业务部门的事情。

综上所述，新法对高校管理的影响是内在持久的，高校的管理者只有以法治的精神贯彻执行新法，才能适应新预算法的要求，高校管理水平才能得以全面提升。●

【参考文献】

[1] 陈明.我国高校财务管理问题研究[M].成都：西南交通大学出版社，2012.

[2] 金云美.高校财务管理与控制[M].北京：中国经济出版社，2012.