控烟：如何走出“不了了之”的怪圈

据世界卫生组织统计，全世界每年约300万人因抽烟而死，吸烟对人体的危害众所周知，长期吸烟易导致癌症、肺气肿、慢性支气管炎、心脏病、消化性溃疡等生理疾病，同时也不利于他人身体健康。因此，实施控烟势在必行。

控烟为何这么难

世界卫生组织从1989年起将每年的5月31日定为世界无烟日，中国也将该日作为中国的无烟日。按照中国政府与世界卫生组织签署的《烟草控制框架公约》，自2011年1月9日起，中国将在所有室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具和其他可能的室外公共场所完全禁止吸烟。为实现这一目标，中国政府和民众付出了不懈的努力。

毋庸讳言，作为目前世界上最大的烟草生产国和消费国，中国的控烟现状还不乐观。《2010年中国控制吸烟报告》称，中国目前吸烟人数超过3亿，男性吸烟率高达66%，每年有100多万人死于和吸烟相关的疾病，超过5亿人受到“二手烟”的危害。

现在医院、车站等地方的吸烟人群已明显减少，但娱乐场所的禁烟状况仍不尽如人意。除了工作场所，许多饭馆也遭遇禁烟难。

尽管存在不少困难，许多部门和地方已开始行动，切实扩大禁烟范围。

中国是烟草生产、消费大国，吸烟者有3亿多人，占世界吸烟总人数的三分之一。依靠中国3亿多的烟民，中国烟草总公司（简称中烟）已经成了全球第一大卷烟制造商。

在市场占有率方面，中烟超过了全球其他五大竞争对手的总和。即便其他卷烟巨头的产量有所下滑，中烟不断上升的销售业绩还是拉动全球卷烟产量实现了净增长。

“天才出于勤奋，烟草助你成才。”在四川，中烟援助的希望小学在校门挂出了这样的标语，折射出政府与烟草行业的紧密关系。

中国的烟草业基本上处于不透明的垄断状态，国外公司难以靠进口或是本土生产来打入中国市场。过去的十年中，世界其他地区的烟民总数日趋减少，但中烟却高歌猛进，扩大市场份额，2012年营收达到近1700亿美元，超过了苹果公司。

尽管卷烟产量的增速已经放缓，中烟却依靠推出高端品牌赚到更多利润。低焦油、有机、美国进口烟叶成为了高端卷烟吸引烟民的噱头。

与中烟业绩蒸蒸日上相伴出现的便是中国不断升高的肺癌发病率。2014年，预计有超过100万中国人死于吸烟有关的疾病。除非吸烟人数减少，否则到2050年中国每年有300万人会命丧与吸烟有关的疾病。

长期以来，公众对控烟的认识严重不足，甚至包括医生、教师、官员等关键人群，对吸烟的危害也缺乏清醒的认识，导致控烟的觉悟与动力不足。大多数人通常只是将吸烟当做一种“自愿选择的不良习惯”，而不理解烟草的高度成瘾性以及吸烟危害的多样性和严重程度。

中国政法大学副教授、卫生法研究中心执行主任解志勇认为：“控烟的最大障碍主要来自烟草公司等利益集团，他们以GDP、税收等为借口，影响控烟工作的顺利进行。”

参与控烟的国家烟草专卖局与销售烟草的中国烟草总公司，两块牌子，一套人马，既当运动员又当裁判员的体制，即“左手控烟，右手卖烟”，最终将导致公众的健康成为“烟灰”。

中国特殊的烟草业生产和管理体制，使得烟草业得以参与控烟政策的制定和执行，而其追求利润的本性，决定它不可能同意在立法和政策上采纳严厉的控烟措施，以至于“出台的只能是软弱无力的政策”。

如何破解控烟困局

控烟措施难以执行，或者执行难以到位，是控烟工作面临的困境。同时，由于缺少具体的惩罚细则，无法对违反者进行行之有效的责罚，加之惩罚力度偏小、执法主体模糊、人员数量有限等客观原因，控烟执法面临非常大的执法难题。

肖先生是南昌市的控烟宣传自愿者，他经常会跟同伴上街劝阻吸烟人员。虽然大部分烟民在他们的劝阻下会中止自己的吸烟行为，但也有人对他们的劝阻置若罔闻，有的还会对他们冷嘲热讽甚至恶语相加。肖先生说，要想全面控烟，光靠个人的自觉行为是远远不够的，必须要有切实可行的控烟措施，这样才有可能破解控烟困局。

令人欣慰的是，2014年11月24日，国务院法制办公布《公共场所控制吸烟条例（送审稿）》（以下简称《条例》）。

这是我国首次拟制定行政法规在全国范围全面控烟。

《条例》明确了禁止吸烟的范围。其中，室内公共场所全面禁止吸烟。室外全面禁止吸烟的公共场所，包括以未成年人为主要活动人群的公共场所的室外区域，高等学校室外教学区域，妇幼保健机构、儿童医院、妇产医院的室外区域，体育、健身场馆的室外观众坐席、赛场区域，公共交通工具的室外等候区域等。

根据《条例》，风景名胜区、文物保护单位、公园、游乐园等一些公共场所的室外区域可以设立吸烟点，吸烟点以外的区域禁止吸烟。没有设立吸烟点的公共场所室外区域属于全面禁止吸烟的场所。

《条例》同时提出，个人在禁止吸烟场所（区域）吸烟的，可处以五十元以上五百元以下的罚款。

据悉，《广告法》修订稿即将提交全国人大常委会三审。前不久，中国控制吸烟协会在京举办烟草促销和赞助活动的监测结果发布会。中国控制吸烟协会常务副会长许桂华说，《广告法》二审修订稿为烟草广告留下口子。她呼吁，《广告法》三审时，应全面禁止利用烟草销售点、印刷品、促销和赞助等一切形式的烟草广告，烟草广告不能再任性，不让青少年做替代烟民。

2014年11月28日，北京市第14届人民代表大会常务委员会第15次会议通过了被称为“史上最严”的控烟法规。今年6月1日起，北京全市范围公共场所、工作场所室内环境及公共交通工具内禁止吸烟；室外也对吸烟多有限制，如排队时禁止吸烟。违者将被处以个人最高200元，单位最高10000元罚款，这是目前国内与世界卫生组织制定的《烟草控制框架公约》最为接轨的一部地方性法规。

对于此条例的出台，支持者认为早该如此，利民健康；但也有人担忧，政策能不能执行到位还不能确定。

其实，这一担忧不无道理。早在2005年，全国人大常委会就表决加入了联合国《烟草控制框架公约》，让该公约在中国具有了法律效力。然而，十年过去，各地的控烟状况却令人担忧，甚至在个别人眼中“禁烟令”已沦为一纸空文。需要承认的是，不少地方确实在控烟领域内取得了不小的成就，但在人们眼中，禁烟工作在各地着实遭到了“走过场、难坚持”的尴尬。

评论员于子茹认为，缺乏强力监督、执法人员有限、有些烟民陋习根深蒂固、烟草行业的影响，烟草财政之下地方政府的惰性……这些也许都是控烟难的原因。

但其实，支持“控烟令”的呼声更加强烈。

来自全球成人烟草的一项调查显示，我国15岁以上烟民有3.56亿，被动吸烟者7.38亿。而低龄烟民的现象最令人揪心。据中国疾病预防控制中心发布的《中国青少年烟草调查——2014》显示，中国有940万青少年尝试过烟草制品，其中，三分之一已经成为现在烟草使用者。卫生部公布的数字显示，每年中国有100万人死于因吸烟导致的疾病，20%儿童癌症患者的发病和家长吸烟有关。

据报道，多项调查结果表明，包括吸烟者在内，越来越多的公众支持公共场所禁烟。禁烟、控烟，已是大势所趋。

如此悬殊的民意之下，多次“雷声大雨点小”的控烟行动，已经损害了行政机关的公信力。更为重要的是，既然行政执行力成疑，有令不行，长此以往，人人不守规矩，对于我国的法治建设也不利。

这就赋予了本次“控烟令”新的内涵——能否重拾政府公信力。希望政策执行者意识到，控烟执法是否成功，更关乎于国家威信。只有真正重视起来，控烟才能走出“不了了之”的怪圈。

“控烟手势”别沦为“呵呵”的无奈

据报道，在4月12日的倒计时50天活动现场，北京市控烟协会发布了3种劝阻吸烟的手势备选方案，市民可通过微信或电话投票。

杂文家关东客认为，对于“史上最严“的北京控烟条例，外界充满了期待。只是我们已经习惯了各种各样的“史上之最”与我们擦肩而过，媒体报道，活动倒计时，这同样是我们司空见惯的宣传方式，似乎并没有什么创意，如果说有亮点的话，恐怕还要数这3种备选的控烟手势。

“不可以”、“我介意”、“请停止”，三种控烟手势可以说各有侧重，力度也有所不同。相比之下，似乎“我介意”所表达的意思更弱一些，而“请停止”更直接和礼貌一些。作为控烟活动的一项内容，票选“控烟手势”的确能营造一下控烟的氛围，可如果细究起来，这票选“控烟手势”活动就有点形式主义的嫌疑。

在控烟的问题上，我们其实有很多类似“控烟手势”这样的形式化的东西。比如张贴的“禁止吸烟”的提示，比如烟盒上的“吸烟有害健康”，各种各样的禁止吸烟的呼吁等等。至于具体效果如何，相信大家也都心知肚明。从某种意义上讲，我们对于控烟其实很多时候都是在做类似的表面文章，形式上的东西多，动真格的时候少。

既然是“史上最严”的控烟条例，似乎就不需要“控烟手势”这样形式化的东西。客观而言，统一动作劝阻吸烟很有看点，但与严格执法直接罚200元比起来，哪一个效果会更好应该显而易见。不可否认，劝阻吸烟对于控烟有一定的必要性，但事实证明，这种柔性的劝阻往往难以发挥作用，毕竟并非所有人都有劝阻的自觉性和主动性，而且即便劝了能有多大效果也需要打个大大的问号。

控烟的问题其实关键不在于什么“控烟手势”、“吸烟罚款”，因为这些措施实际上都是治标不治本的措施。控烟要减少烟民，但更要减少烟草的产量。依笔者之见，控烟最直接和有效的办法是让烟草产品的总量降下来，让烟草企业减下来，与此同时，让烟草的价格变得贵起来。现实语境下，高中低档各类香烟满足了不同群体的烟草需求，什么样的消费群体都可以买到自己能负担得起的香烟，这符合市场需求规律，但却与控烟的目标相悖。

“控烟手势”配合“史上最严”控烟条例看似珠联璧合，但是至于效果会怎样，我们只能拭目以待，希望最后别沦为“呵呵”的无可奈何。