新疆征地制度改革研究

潘丽萍　汪霖　张影

摘 要：以新疆征地制度为研究对象，从缩小征地范围、规范征地程序，完善对被征地农民的社会保障机制出发，对新疆征地制度中存在的问题进行归纳，深入分析问题产生的原因，并提出可行性建议，为新疆征地制度改革提供理论支持。

关键词：新疆；征地制度；改革

中图分类号：F301.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）16-0011-02

引言

十八大报告中提出要推动城乡发展一体化，改革征地制度。十八届三中全会又对改革征地制度做出了进一步的阐述，为新疆征地改革提供了思路。新疆各地州现行的征地制度在征地的目的、审批与实施程序、补偿安置标准和争议仲裁机制等方面均不同程度地呈现出不适应经济社会发展和社会和谐稳定的问题。因此，规范征地补偿相关政策，提高被征地农民的知情权、参与权，保障农民的长远生计就显得尤为重要。

一、新疆征地制度存在的问题

1.征地程序不规范。新疆一些地区在征地程序的落实上杜绝了企业与农民之间直接讨价还价签订征地协议的行为，基本实现了政府统一征地、供地，但在整个征地过程中，被征地农民的参与度偏低，知情权没有得到充分体现，“两公告一登记”难以落实，公开性不够。

2.政策制定弹性过大。各地州在制度制定上不够严谨，如土地补偿费为年产值的6～10倍，安置补助费4～6倍，以及两项之和最高不得超过30倍。安置补助费按人均耕地面积分为不同层次，乘以相应的倍数结果会使各层次补偿标准上下限交叉重叠，如何把握尺度没有明文规定，随意性很强。什么是“保持原有生活水平”，在多长时间内保持也没有清晰的界定，操作性不强。

3.征地补偿标准不合理。这一征地补偿标准不合理主要表现在两个方面：第一，征地补偿费偏低。目前新疆的征地补偿标准按《自治区征地统一年产值标准》（新国土资发[2011]19号）文件执行，该文件不能与当前社会经济发展水平相适应，当初制定标准的依据也相应存在滞后性，导致征地补偿标准过低，对被征地人的经济损失难以完全补偿，违背了公平原则。第二，征地补偿费计算方法不科学。例如，土地补偿费通常按照被征土地原用途前三年平均年产值最高不超过30倍计算，这种计算方法没有考虑到土地的利用方式、种植制度、种植作物的类型以及土地专用后的市场价值，没有充分考虑土地的生产要素功能、社会保障功能等给农民带来的利益。

4.新老标准衔接不够。由于各个时段法律依据不同，征地补偿基数、倍数标准等规定随之不同，这种由法律法规的时效性及溯源性所带来的前后时期征地补偿标准上的差异是引起征地问题与纠纷的原因之一。例如，新国土资发[2011]19号文就《关于自治区国土资源系统土地管理行政事业性收费标准的通知》（新计价房[2001]500号）文件补偿标准有所调整，会出现提高征地补偿标准后，已被征收土地的使用人要求按照现有标准追加补偿款，造成上访事件。

5.社会保障体系不健全。在我国城乡二元结构下，失地农民是特殊群体，他们拥有农民的身份却失去了赖以生存的土地，没有土地就没有生活保障，又不能享受城镇居民社会保险。土地补偿费无法承担他们的长远生计，社会保障体系的缺陷使得他们未来生活的养老、医疗、教育等方面成为新的问题。

二、新疆征地制度问题的成因分析

1.土地征收补偿宪法依据不足。虽然我国早就建立了土地补偿制度，但《宪法》修正案中只规定了国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用，并给予补偿。没有指明是适当补偿、合理补偿还是完全补偿，留下了分歧，也使国家有关征用财产的普通立法很难把握。

2.无专门系统的土地征收补偿法。土地征收补偿制度分散在各个法律规定中，如新计价房[2001]500号文件、新国土资发[2009]131号文件、新发改收费[2010]2679号文件等。这样容易出现各个补偿规定的不协调性，甚至是排斥性，从而危及法律的权威性，可操作性较差，使行政机关的自由裁量权很大。

3.征地补偿标准更新滞后。目前的征地补偿标准都依托于《中华人民共和国土地管理法》制定，《土地管理法》于1987年施行，制定时间较早，距今有二十八年之久，期间调整变动不大，而当前社会经济发生了很大的变化，物价上涨幅度较大，当初制定标准的依据也相应存在滞后性，导致征地补偿标准过低。

4.争议解决救济机制不健全。失地农民对征地范围、征地补偿标准等有争议时，由县级以上人民政府协调，协调不成的由批准征地的人民政府裁决。但农民提出意见的权利是在土地补偿方案公布之后才有的，而在审核征地方案之前，农民没有得到及时通知，对于征地信息和补偿方案只是在政府做出裁决之后才了解到的。此时，对争议的解决只能通过行政复议和行政诉讼的方式，缺乏协商的机会。

三、新疆征地制度改革的对策建议

1.完善征地制度相关法律法规。中国正处于经济急速发展时代，想从根本上解决征地难问题，需要顶层制度的重新构建，但征地制度的改革，牵一发而动全身，阻力大。这就要求从国家的根本利益出发，超越既得利益，自上而下的指导各地改革。就新疆经济征地制度的现状来看，征地制度的改革核心是征地补偿标准及安置模式的改革，但制度之间具有相关性，需要多种制度的配套支持。因此，在加快征地制度改革的同时，也要加快产权制度建设，优化干部考核制度，完善监督机制等。

2.缩小征地范围。要确保我国18亿亩耕地红线，就要缩小征地范围，保护耕地。进一步完善征地管理制度，做好征地补偿安置工作，切实维护农民合法权益。加强监督，严格按照国家相关法律文件开展征地活动，国家土地督察机构要对违规征占土地行为进行全面清理。

3.规范征地程序。目前我国的征地制度，对正当程序保护的力度不够，程序本身又不完善。新疆各地州在决定土地规划时，缺乏公开的听证程序，在确定征地补偿时，没有中立的评估机构，在发生纠纷时，则缺乏独立的司法机关干预。因此，在严格执行“两公告一登记”程序基础下，可增加预公告程序，提前告知被征地农民征地的用途、被征地的范围、种植限制期等。这样既可以增加农民的知情权，也可以在一定程度上避免农民的抢栽、抢建行为。

4.建立征地补偿标准动态调整机制。根据国土资源部发出《关于进一步做好征地管理工作的通知》要求，各地应建立征地补偿标准动态调整机制，每二至三年对征地补偿标准进行调整，逐步提高征地补偿水平。随着新疆社会经济发展水平的迅速提高，人们的收入、物价水平也不断提高，自治区各地州应适时调整征地补偿标准，使之与各地经济增长的实际状况相吻合，确保农民土地被征收后生活水平不降低。

5.适度调整补偿标准，做好新旧补偿标准衔接工作。补偿标准的调整要遵循适度原则，不宜大幅提高，引发已失地农民的二次上访。标准的适度调整有助于新旧标准的衔接。新标准出台要有明确的时间界限，并即时废止旧标准，以便具体工作时做好政策解释工作。除此之外，要通过舆论先导，做好征地中的法制宣传工作，让农民充分了解征地政策，既能支持城市建设，又能依法保障农民自身的合法权益。

6.健全征地纠纷解决机制、促进多部门协作。自治区应明确纠纷解决途径，对于征收范围争议、权属不清导致的争议、征地程序争议、以及对政府在征收过程中的违法行为产生的争议等都纳入纠纷机制范围，由司法机关按照司法程序解决征地纠纷，尽可能地减少政府对征地纠纷裁决的参与，使得土地权利人的利益能够得到更加充分的保护。

征地活动安排多以国土资源部门为主导，但国土部门并不具备长期监控、保障失地农民生活的能力，也不具备专业的就业指导、保障失地农民再就业的能力。因此，需要国土资源部门、民政部门、社会保障部门及财政部门的共同协作，通过建立沟通机制，形成信息共享。

参考文献：

[1] 宋茂华.我国征地制度的缺陷及成因分析[J].荆楚学刊，2014，（1）：30-33.

[2] 刘锐.如何解读党的十八届三中全会土地制度改革精神[J].国家行政学院学报，2014，（1）：23-27.

[3] 韩英坤.征地制度改革的三种主张——关于土地制度改革的文献综述[J].延安党校学报，2013，（6）：90-92.

[4] 杨俊孝.新疆征地实证分析与征地制度改革研究[M].乌鲁木齐：新疆人民出版社，2005：23-32.

[5] 刘珂.构建社会主义和谐社会下的土地征用制度研究[D].北京：中国地质大学，2007.

[6] 焦恒.深化我国征地制度改革研究[D].成都：四川大学，2007.

[7] 高超.我国征地制度及征地实践中的问题研究[D].天津：天津大学，2008.

[责任编辑 吴高君]