关于江南产业集中区建设中农村剩余劳动力转移安置现状问题研究

汪洋　施学佳

摘 要：构建现代滨江城市，高起点承接产业转移，推动沿江城市跨江联动发展是江南产业集中区自建立以来首要任务，而经济建设过程中大量征地环节导致了剩余劳动力大规模转移。本文以实际调研数据为依托，总结出了江南产业集中区在农村剩余劳动力转移安置过程中出现的问题：征地补偿标准不够高，补偿标准前后不统一、“失地农民社会保障”政策内容单一，保障制度不健全，保障不充分、当地农民文化程度普遍较低，转移难度大、拆迁转移组织形式落后以及政府、园区企业与农民之间信息不对称。并提出建议与对策，旨在为皖江城镇化助力。

关键词：江南产业集中区；剩余劳动力；转移安置

一、引言

2010年1月，《皖江城市带承接产业转移示范区规划》在国务院常务会议通过，安徽皖江城市带积极响应国家发展战略，开始了一场规模化的以承接产业转移为核心的经济建设，在皖江沿岸规划建设地区高水平的承接产业转移示范区，推动沿江城市跨江联动发展。由于开发区建设需要大量征地而导致了梅龙及集中区周边村落出现大量剩余劳动力，而如何在保证集中区经济稳步发展的前提下同步配套出一系列适合当地的征地补偿政策显得尤为重要。下面就具体分析江南产业集中区目前农村剩余劳动力转移安置现状以及在剩余劳动力转移安置过程中存在的问题，并提出了一些应对措施。

二、江南产业集中区农村剩余劳动力转移安置的现状

伴随着集中区建设发展进程的不断深入，当地村落的拆迁转移安置工作正逐步推进，部分回迁安置小区陆续建成。截止到2014年，迎宾花园回迁安置小区基本已实现100%入住率。据悉，2014年7月中旬，500余户回迁农民已经领到了观港花园安置房的钥匙，部分回迁居民也开始着手装潢，观港花园区内基础设施正逐渐完善。2014年6月25日至30日，集中区相关部门组织安排589户拆迁户进行了选房工作，并于7月17日正式组织回迁安置，其中观港安置小区589户拆迁户中已经有510户办理了回迁结算手续，只有剩余的幾十户因涉及到门面房还房问题，正待门面房正式交付以后回迁。

三、江南产业集中区农村剩余劳动力转移安置过程中存在的问题

1.征地补偿标准不够高，补偿标准前后不统一

以下是2015年5月政府批复的对梅龙镇先进村、梅龙村、新湖社区、郭港社区等四个村子的征地补偿标准：

表1 土地补偿费和安置补助费标准

资料来源：江南产业集中区官网

从表1政府对四个村子的征地补偿标准来看，征地补偿标准分为39600元/亩和41280元/亩两个档次，以梅龙村为例，每家每户常驻人口大约为3-6人，每户人均土地亩数在1-2之间，那么梅龙村人均补偿水平就在40000-80000元左右。由于大多数失地农民只关注眼前的利益再加上自身文化素质低，缺乏对补偿资金合理利用的计划，大多数失地农民拿到补偿款后坐吃山空，最终陷入贫困。这种“一次性买断”的征地补偿标准加大了农民的生活负担，一次性到位的补偿资金根本无法保障这些失地农民后续的生活需求。另一方面政府为了缓和财政资金压力，拆迁转移安置工作是分批、分阶段进行的。但是现在出现了“先拆先吃亏，后拆受益高”的情况，也就是说后拆的补偿标准要高于先拆的，这就使得先拆迁的农民对此极为不满。

2.“失地农民社会保障”政策内容单一，保障制度不健全，保障不充分

据资料分析，池州市贵池区关于“失地农民社会保障”文件中涉及的主要两项内容是“失地农民基本养老保险”和“失地农民补充养老保险”，“失地农民补充养老保险”按照“群众自愿、个人缴费、政府补贴、利益引导”的原则，既被征地农民自愿缴纳的补充养老保险费加上政府配套的等额资金共同进行参保。

在当地“失地农民基本养老保险”是强制性的，所以基本上大多数农民都参保了，而“失地农民补充养老保险”是自愿的、非强制性的，类似于商业保险性质，所以农民参保的积极性并不高。同时，失地农民医疗方面的保障主要还是以以前的“新型农村合作医疗”为主，而大多数转移农民还没有真正被纳入“城镇职工医疗保险”范畴，形成了一种介于农民与城市居民中间的社会角色。其余保障措施，比如“就业培训”、“城乡低保”、“失业生活补助”等方面，政府落实力度也不到位，一些保障制度仍存在明显的缺陷，不能有效的保障大多数失地农民根本利益。

3.当地农民文化程度普遍较低，农民自身素质不高，转移难度大

课题组于2015年8月按照随机抽样的方法在观港和迎宾两个转移安置小区进行问卷调查，本次调查共打印问卷调查表400份，回收问卷374份，其中废卷15份，即有效问卷为359份，问卷回收率为95.99%。以下仅提供问卷中安置小区居民文化程度柱状图及数据分析：

图2 被调查农民劳动力的文化程度构成情况

根据图2所示，在样本区内被调查的有效的359户居民中，其中不识字或识字不多占13.92%，共50人，小学学历占27.85%，共100人，初中学历占30.38%，共109人，高中学历占22.78%，共82人，大专学历占3.8%，14人，本科及以上占1.27%，共46人，从中可以看出住户居民文化水平在小学、初中、学历偏多，整体文化水平不高。

4.拆迁转移组织形式落后以及政府、园区企业与农民之间信息不对称

江南产业集中区现行的拆迁安置措施主要是农民先征地拆房留出土地给政府建设规划，然后政府给出失地农民一部分租房费，让他们暂时先去外面租房住或投靠亲友，等过了18个月的交房等待期，他们再搬进新建的回迁安置小区。然而据回迁安置小区的居民反映，他们实际的交房期要远长于18个月，并且小区的公共基础设施还尚未完善。这样的拆迁安置措施，使得很大一部分当地失地农民去投靠外地亲戚，寻找就业机会，只有很少一部分会选择去园区已入驻企业就业。据集中区已入园企业管理者反映，他们企业现在的劳动力存在短缺情况，并且企业目前的就业劳动力主要是来自外地，当地的失地农民很少一部分在他们企业就业。另外，当地政府对于失地农民的就业培训可能过于形式，实际效果并不佳，并且企业与失地农民之间缺乏有效的信息交流渠道，存在信息不对称的现象，使得企业招不到合适的员工，农民找不到工作，间接导致了大部分失地农民选择外出就业。

四、建议与对策

基于上述分析和结论，为了提高当地失地农民的拆迁安置转移意愿，有效保障失地农民在征地拆迁转移安置前后的合法权益，从而推动集中区的经济建设与后期发展，使得后续的征地拆迁安置工作能高效、有序、顺利的开展，我们给出如下几点建议：

1.适当提高当地征地补偿标准，规范征地补偿措施与行为

至于征地补偿合理性，早先戴中亮（2004）就指出要从加快农地产权制度改革、改革征地补偿费的测算方法、调整征地补偿费的分配和使用方式等方面重构我国失地农民的补偿模式[1]。毋庸置疑原先的那种仅以土地价值为征地补偿标准已不能完全保障失地农民的根本利益，征地补偿制度必须要去成革新，形成一种独具集中区特色的创新性征地补偿制度，另外土地的增值部分以及土地未来可能升值这部分所产生的利益也应该在现行的征地补偿制度中体现出来，所以集中区适当提高当地征地补偿标准，规范征地補偿措施与行为，有效的提高当地失地农民拆迁转移安置的意愿。同时政府执行人员也要确保征地补偿工作公平、公正、公开地进行，避免再次出现“先拆先吃亏，后拆受益高”前后补偿标准不一致的情况，切实保障失地农民的基本生活需求。我们知道，以前，对于农民来说，土地是他们收入的主要来源，这种来源的可持续性一般是终生的，然而现在，政府通过一次性买断的方式征收其土地并发放征地补偿款，如果补偿不够合理就会挫伤失地农民拆迁转移的积极性，也会对集中区后续的拆迁转移工作产生阻碍，严重的还会影响当地社会的稳定。

2.建立城乡一体化“失地农民社会保障”制度，完善失地农民社会保障内容，提高失地农民社会保障水平

建立健全“失地农民社会保障”内容是集中区剩余劳动力顺利转移安置的重要保障，我们知道，农民一旦失去土地就变成了失地农民，失去了象征其身份的土地也就意味着失去了一直赖以生计的经济保障。从全国各地关于失地农民社会保障问题上看，大多数失地农民都没有享受到与城镇居民同等的社会保障待遇，再者由于失地农民文化程度、技能以及社会适应性等方面的弱势使其在失去土地后的很长一段时间都不能很快的融入城市生活，农民们幸福感大大降低，而失地农民们仅靠着一次性到账的征地补偿款根本无法保障其后续的生活需求，征地补偿款一旦耗尽，农民们没有技能，没有工作，无法保证其正常的生活需求，必将严重威胁到失地农民的生存权和发展权。从理论上说，失地农民保障制度应该至少要包括最低生活保障（基本生活保障）、养老保险、就业保险和医疗保障等较为完整的保障体系，才有可能实现与城镇社会保障体系接轨，也才有可能真正向城乡一体化的社会保障体系迈进[2]。当然建立城乡一体化的社会保障体系还应要考虑到现实的国情以及政府的财政承受能力，建立健全城乡一体化“失地农民社会保障”体系并不是一蹴而就的，当地政府可以在条件允许的情况下，建立更为全面的失地农民社会保障制度，例如直接将失地农民纳入城镇社会保障体系。

3.加大失地农民受教育和培训的机会，解决失地农民就业问题

由于失地农民文化程度的普遍低下，对于已经失去土地且无一技之长的他们很难快速就业。从某种意义上讲，解决失地农民的就业问题，实际上就是从根本上解决他们的社会保障问题[3]。当然一系列就业保障政策的出台也会加大农民们的转移意愿，使后续的转移安置工作能更有效的完成。首先政府应该加强失地农民受教育和培训的机会，积极制定实施失地农民的保护性就业政策和措施，鼓励农民去自谋职业，创新创业，大规模极力发展失地农民就业再就业工程。政府一方面在鼓励农民再就业的同时另一方面也要在农民工创业就业的问题上给予实际的帮助，比如像从事个体经营，实行税费减免。拓宽就业渠道，营造就业空间；大力发展以劳动密集型为主的加工业，支持失地农民开办企业，鼓励用地单位优先安排失地农民[4]。

4.规范农村劳动力转移次序，合理有序的转移以及增强农民与企事业间的信息透明度

农村剩余劳动力转移次序是考虑到政府政策的实施是否有配套性、难易性以及政策成本收益等要素进行的转移安排[5]。首先政府要承担劳动力转移的组织者，合理规范劳动力转移的次序，合理有效的进行转移安置工作，其次政府还加强对当地失地农民的就业引导与就业培训，政府应当主动充当园区企业与失地农民之间的信息交流的桥梁。据悉，目前当地大部分失地农民都选择去外地就业，很少一部分选择在当地企业就业，与此同时园区入驻企业出现劳动力短缺情况，这种劳动力供求之间的不平衡、不匹配，将会影响园区企业和集中区经济的后续发展。出现这种情况的原因，除了与失地农民自身的素质低和思想观念落后有关，更重要的由于是企业与失地农民之间就业信息传递的不对称、不及时。企业招工时对劳动力自身有一定的技能要求，政府安排的就业培训不到位、不充分，导致失地农民结构性失业无法缓解，不得不选择去外地就业。然而，失地农民选择去外地就业不仅会增加就业成本，也容易使他们自身劳动权益得不到充分的保障。

五、结语

失地农民生存现状问题一直是社会乃至国家关注的焦点，为了使失地农民得到基本生活保障，不会陷入最终的“种田无地、就业无岗、社保无份”的困境，本文以江南产业集中区农村剩余劳动力转移安置现状为研究个案，简单粗浅地分析了在现实案例中剩余劳动力在转移安置过程中出现的问题并提出针对性的建议与对策，其研究结果与相关分析可以为江南产业集中区后续的经济建设提供参考意见，有利于集中区制定更加合理的劳动力利用政策，实现劳动力资源的充分利用和合理配置，也可以为皖江城市带及其他经济开发区的建设管理提供经验借鉴。

参考文献：

[1] 戴中亮.我国失地农民补偿模式的重构[J].东北财经大学学报，2004（6）：35-37

[2] 陈绍军.失地农民和社会保障：水平分析与模式重构[M]：社会科学文献出版社，2010.11：183-185

[3] [4]文学禹.城镇化进程中失地农民权益保障问题研究[D].湖南农业大学硕士学位论文，2006.10.01

[5] 秦兴方 田珍 季丹虎 陈玉平.农村劳动力转移的次序：以江苏为例[M]：社会科学文献出版社，2009.5：63-64