山西省城镇最低生活保障人员分析

陆晨信

摘 要：最低生活保障制度的建立是市場经济建立和发展的必然要求，我国低保制度建立至今也有十余年，发挥了显著的社会效应。但在实施中也暴露出一些弊端，本文主要从覆盖对象上入手，分析其构成情况，从实践中指出缺点、找出原因，为制度进一步的改进提供思路。

关键词：最低生活保障制度；受保对象；人员分析

最低生活保障制度普遍实行于很多市场经济国家，并以保护所有公民的基本生存权为目标的一种社会救助制度。它是基于最低生活标准而建立的一种最低生活保障线，对每个公民来说，当他们的收入是低于最低生活保障线的时候，他们是可以申请国家和社会在法定的程序内提供的现金以及实物帮助的。而在中国，最低生活保障制度总的来说可以从三个方面的定义来说：一是满足不能达到最低生活水平保障线的，申请社会救助是公民的一项基本权利；二是最低生活保障制度是在公民因社会的或个人的、生理的或心理的原因致使收入低于最低生活保障线时才发生作用的；三是这个保障仅仅能够满足公民的一个最低生活的基本需求，提供资金和实物，也为社会的稳定提供了一道安全的保障。

任何一项制度都是有相对应的保障对象。《山西省城市居民最低生活保障实施办法》中规定，在我省城市居民提供的最低生活保障对象主要有三种：（一）无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或者抚养人的居民：虽有法定赡养人、扶养人或者抚养人，但无赡养、扶养或者抚养能力的居民。（二）已经失业，但是在领取失业救济期满却不能就业的居民，且家庭收入低于最低的生活保障的。（三）在职或者下岗员工自己的最低工资不能满足最低生活保障标准的居民。

运用结构相似性指标——结构相似系数Rjk对上表中人员构成的结构进行计算分析，其中Rjk=1-∑Lij-Lik2，Rjk表示第j和第k地区的结构相似系数，Lij、Lik分别表示第j和第k地区第I类的比重，Rjk的取值在0—1之间，越接近1，说明两地区结构越相似。根据公式计算结构相似系数见附表。

从附表中可以看出，结构相似系数大于0.6的超过八成，说明山西大部分城市低保的人员结构比较相似。仅有长治与其他城市的相似系数较低，它除与晋城、晋中、忻州结构相似系数较高以外，与其它城市的相似系数都较低，这还有待作进一步分析。但总的来看，山西省各城市低保的人员结构是相似的。

因此这里根据全省的人员构成进行分析，在所有享受低保对象中，在职人员占9.45%，下岗职工占10.2%，离岗人员占20.2%，离退休人员占3.8%，失业人员占11.3%，三无人员占3.0%，其它人员占42.0%。从各类不同“身份”的低保对象所占的比重看，下岗职工和失业人员占21.5%，也就是说，每五个低保人员中就有一个是因下岗、失业所致。然而数字下面掩藏的东西远不止于此。结合跟随社区低保专员进行入户调查所了解的情况，以比重最大的“其它人员”所占四成多这一比例来看，就隐藏许多“陷阱”。下面将其受保对象分三种情况具体说明：

第一部分员工虽然是有工资的，但工作不是固定的。不稳定的收入使得家庭平均收入不能够达到的最低生活标准，生活也很困难。所以会给他们发最低的保障金进行补差。但是这样的方式却实施起来非常的困难，因为毕竟他们的收入不稳定，很难进行客观的核查其真实性。虽然，在实施过程中，想了很多的方法去实践核查，但是效果并不理想。所以最后还是实施全额。

第二部分是由于疾病而引起的没有劳动能力，大多是先天性疾病。他们和他们的家人并没有发生一个“简单”的生活困难问题，主要是由于医疗成本占据了家庭收入的很大一部分，才导致其他们的生活成了问题，不能达到最低生活标准。同时这部分人并没有完全失去工作能力，如盲人，他们仍然可以从事一些工作，但很多都没有工作。在劳动力资源方面，这是一种浪费，虽然他们能够享受低保，却在某种意义上是一种浪费。

对残疾人来说，根据中国现行制度，有关部门或单位，社区对他们有许多补贴，如果进行全额发放，违背了公平的原则，制度本身的缺陷也透露了一些缺点。

离岗人员所占比例也有两成多，对他们同样存在难以确定真实收入的问题。这些人或是因其所在单位停产或即将破产而无工资收入，或者是因为并没有打算在单位工作，处于“停薪留职”。前者可以找到一份工作，以保护他们的生命，但很难确定他们的收入。因此，要申请低保，他们有足够的理由来证明自己和自己的家庭收入状况，如能获得补助，肯定是“越多越好”，未能批准“无害”。而由于年龄，技能等原因，另一部分人是很难重新工作，他们与下岗职工，失业人员一样，进入低收入低保范围内。后者离岗大多源于“业有所成”，而离岗后“投其所好”，已无基本生活之忧，更有一小部分已加入中、高收入阶层。所以在低保申请获得批准，他们将是“锦上添花”，但是从整体考虑是“好刀未用在刃上”，不能够实现效用最大化。笔者分析，“离岗人员”这一统计口径只是短期指标，伴随着国家法律、法规、企业制度的进一步深入，该指数覆盖的人员将被分散到其他指标。

同样，下岗，失业率的影响远不止这些。表中的统计口径存在缺陷，城镇低保制度的基本特征是“家庭”为单位，而纯粹的将“个人身份”作为一个标准的对象，也很难进一步分析城市贫困对家庭的影响。鉴于我省的实际情况，在职人员可能大多处于实际上的“待岗”状态——在岗却享受不到下岗所带来的待遇，而且他们的名字依旧存在企业的职工名册中。因此，这些人中的大部分，算为下岗失业人员也有很好的理由。根据以上的统计口径，绝大多数低保对象都是由下岗、失业造成的。随着经济体制的变革和社会结构的变化，在职、下岗和离职人员在低保对象中所占比重将下降，失业人员将成为低保对象中的最大比例。

同时笔者在跟随低保专员入户的过程中，发现了他们在实际工作中有许多闪光之处。让一部分有能力的低保人员帮助社区从事力所能及之事，如帮助整理抄写社区资料，不仅减轻了基层工作人员的工作繁忙程度，而且也使低保户有自我实现的用武之地，并非只是“食白食”。同时增进了社区精神文明建设，有利于构建和谐社会。同样他们的举动也让笔者有了一些关于社区互助服务的想法。具体地说就是让享受有工作能力但未能找到工作的受保对象帮助那些独居老人或享受低保的孤寡老人。这些人最大的生活困难不仅仅只是一日三餐和日常生活问题，而是精神的孤独，长期这样生活会使无病者孤寂生病，有病者病情加重，从而无形中增加了低保费用。这样不仅使老人的身心受到照顾，将所有需要帮助的人融入到一个大家庭中，而且还倡导了友爱互助的社会美德，构建了温馨和谐的社区家园，也可以利用社区或社会上的其他资源，让更多的人加入这一行列，逐渐让这一行为经常化、志愿化、制度化，最终发展成熟成为一项公益性的志愿活动。

另外在入户过程中也发现了一些问题。其一就是有关隐性收入的问题。隐性收入虽然入户调查，走访邻居，获得所需要的宣传，但有政策也有对策。有些人确实有资格获得一定补额的低保，但不是全额。然而通过上述方法无法获知他们的实际收入，只能根据现握的现有信息全额发放给他们低保。这导致一部分资源没有被有效利用，降低了效率。对于在工作年龄内确实有劳动能力也积极寻找工作，但是没有找到人，应适当扣除低保费的一部分，以强化激励功能，同时对其抚养的就学子女要出具证明并配合教育部门减免学杂费，使其降低支出，达到低保扶危济困的目的。还有一个问题是管理层次。现在的管理体制纵向层次太多，经市、区、街道最后才到社区，信息损失大而且效率低。同时处于最基层的工作人员工作任务最重、困难最大、矛盾最多而他们所得却很少。另外，一些任务通过数量化的指标是层层分配，并且在基层中存在无法兼顾，为了确保任务的完成，数字化层层上报，直到反映到一些领导的政绩中。改变这一状况要使管理从倒金字塔型向扁平化发展，降低信息传输路径，将基层服务数量扩大，提高服务质量，使制度精神得到完全充分发挥，显示制度完全网“网底”的作用。

该试验的解决方案是在机构改革和整合部门之中开展，加强管理教育，让平时习惯高高在上的人摒弃他们的“官架子”思想，放下架子，作出奉献给广大的人民群众，用自己的自行业专业知识为人民群众谋取利益，帮助长期工作在第一线的低保专员提高自己的专业素质，从而更好地为人民服务。

低保制度在保证了其覆盖范围中有劳动能力但在劳动力市场中缺乏竞争能力的“就业弱势群体”最起码的生活需求之后，还必须以更加积极的、有效的城市扶贫政策，并在制度改进中突出激励功能使他们尽快走出低保制度的“保护圈”，回到社会一致认同的以劳动谋生的正常的生活轨道上去。（作者单位：山西省太原市统计局）

参考文献：

[1] 《山西省城市居民最低生活保障实施办法》

[2] 乐章，陈璇，风笑天，《城市居民最低生活保障制度研究述评》，《浙江学刊》，2000.03