城市化进程中土地财政的作用及其风险防范

□文/杨 培

（漯河市国家税务局稽查局 河南·漯河）

对于“土地财政”，学界并没有一个广泛认可的定义，部分学者甚至认为其不属于正统的学术概念。总的来说，大家试图从以下三个角度来理解和定义“土地财政”:其一，把它看作是一种行为，即地方政府利用土地所有权和管理权获取收入进行的财政收支活动；其二，把它看作是一种融资方式，即土地收益是融资，而不是财政收入；其三，把它看作是不动产资本化的过程，即社会主义公有制条件下的集体土地国有化和国有土地资本化。无论是褒是贬，大家都不可否认的是“土地财政”在中国的城市化进程中发挥着极其重要的作用，在未来相当长的一段时期内，土地出让收入仍将是地方政府的主要财源。同时，土地财政蕴含着特定的社会风险，必须采取针对措施予以化解。

一、土地财政的形成及其对地方财政构成的影响

对于土地出让收入逐年快速增长的原因，学术界普遍将其归结为1994年的分税制改革，认为分税制改革导致了地方财政的“饥饿效应”，于是地方政府就多卖土地、抬高地价增加收入。如果仅从数字上看，土地出让收入自分税制改革以来逐年增长，1993年全国土地出让收入只有300亿元，到2014年上升至4.26万亿元。但是，相对数据显示，2008～2014年中央一般公共预算收入年均增长11.5%，占全国一般公共预算收入比重从53.3%降至45.9%，地方一般公共预算收入所占比重不降反升，而同期土地出让收入年均增长26.3%，由此也间接地证明了土地财政的形成与分税制改革并没有直接关系。

本文认为，地方政府利用土地出让筹集城市建设资金并能持续维持这一局面，其根本原因是国家通过一系列的制度安排使得地方政府获取了城市建设用地的垄断专营。首先，《中华人民共和国土地管理法》的三次修订奠定了土地出让地方政府专营的制度基础，1988年的第一次修订为国有土地进入市场提供了法律依据，本次修订规定:“国有土地和集体所有土地使用权可以依法转让，国家依法实行国有土地有偿使用制度”；紧接着1998的第二次修订和2004年的第三次修订使国有土地成为城市建设用地的唯一来源，1998年修订规定:“国家依法实行国有土地有偿使用制度。建设单位使用国有土地，应当以有偿使用方式取得”，2004年修订规定:“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”；其次，2002年国土资源部的《招标挂牌出让国有土地使用权的规定》终止了国有土地的协议出让方式，使地方政府最终获得了完整的城市建设用地的土地专营权力，从此土地出让资金才开始呈现出“井喷式”增长，“土地财政”现象开始为社会各界所关注；最后，上升为国策的土地用途管制进一步强化了地方政府对于城市建设用土地的垄断专营地位，土地用途管制为地方政府提供了独家转变土地用途的权力，地方政府凭借自身的土地资源禀赋将土地经营、土地融资和地方债券的发行做得风生水起。

地方财政对地方财政收入构成产生了巨大的影响。地方财政收入包括地方一般公共预算收入、地方政府性基金预算收入和地方国有资本经营预算收入（由于社会保险基金预算收入只是政府代管的社会公众资金，一般不将其作为通常意义上的政府财政收入）。对于土地出让收入，我们把包括成本补偿性费用（这部分占比逐年提高，2014年约占土地出让“毛收入”的80%左右）在内的土地出让总收入称为“毛收入”，把扣除成本补偿性费用后的土地出让收入叫“净收入”。2014年全国地方财政收入7.58万亿元，其中土地出让“毛收入”4.26万亿元，此项收入构成了地方政府性基金预算收入的主体，约占85%，且占到地方财政收入的56%。4.26万亿元土地出让收入中，扣除成本补偿性费用后约0.87万亿元属于“净收入”，可由地方统筹使用，与地方一般公共预算形成互补的关系，相应减轻了地方一般公共预算的压力；同时，对于约占土地出让“毛收入”80%的成本补偿性费用，将来只有将其纳入预算管理，才能真正把政府收支管住。

二、理性认识土地财政对城市化的作用

城市化首先面对的是启动阶段的原始资本积累问题，从经济学角度说，城市化的启动资本，除一些公共收费项目外，要么来自于税收要么来自于土地融资，从广义来说收费属于税收的范畴，所以启动城市化的筹资模式可分为税收财政模式和土地财政模式。

（一）税收财政的融资缺陷与土地财政的融资优势。税收征收，其本身就是一个交易费用极高的过程，税收征收工作的开展和税收效率的提高受到极大限制。而且，我国税制体系还不完备，财产税还没有建立起来，从收入水平看，目前在我国大规模征收也不现实，并且从操作层面看，居民“抗税”比企业“偷税”更难治理。在经济发展水平较低的地区，政府依靠税收“保工资”和“保运转”本身就存在难度，依靠税收进行内部积累，很难跨越原始资本积累的门槛，强行积累，则会引发大规模社会动乱。即便是允许地方政府发行债券来筹集资金，但是发债规模一方面受到经济发展以外的行政因素的制约，另外还需要一个发达的金融市场，操作难度较高，一旦失控则会成为地方政府的债务危机，当前越演越烈的欧债危机已经为政府放债敲响了警钟。世界各主要发达经济体城市化进程的历史表明，城市化进程是靠对外掠夺方式而不是单独依靠税收财政完成原始积累的，而这些手段不符合中国和平发展的理念，也不存在那样的国际环境。

中国政府独具的土地专营制度在一定程度上实现了土地收益稳定预期，从而可以更有效地为城市化提供融资基础。与税收财政相比，土地出让规模有经济发展需求支撑，其收益预期的稳定性更强，其筹集的资金规模基本做到了与城市化需求同步。在当今中国，“税收保运行，土地保建设”是现代地方财政生存真实状态。以土地专营权为基础的土地财政为各地方政府快速推动城市化进程提供了巨大的财力基础，否定了土地财政的积极作用，我国的城市化进程就会失去一个无法替代的经济基础。

（二）土地财政蕴含着巨大的社会风险。中国的整体城市化进程很不均衡，发达地区和部分沿海城市已基本完成了城市化，广大中西部地区城市化处于中期阶段，新一届政府把城市化作为推动经济增长的最大动力，据相关测算，“十二五”期间城市化所需的地方公共投资将达30万亿元。当前经济发展步入“新常态”，经济增速的下降必然带动税收增速的下降，再加上为培育壮大服务业而实施的以“营改增”为代表的结构性减税，地方税收增速将明显低于过去10年。可以预见，在未来相当长的一段时期内，土地出让收入仍将是地方政府的主要财源。尽管土地财政在中国未来发展进程中仍具有举足轻重的地位，但从长期来看，土地财政所面临的制约因素越来越多。一是可供出售土地的减少。由于我国巨大的人口规模和前30年土地的粗放式开发，土地作为一种资源将变得越来越稀缺，并且我国政府严守18亿亩耕地红线不可动摇，土地的供求矛盾在一线城市和部分经济发达地区已经非常突出，随着城市化的发展，这一矛盾将逐步扩散到广大的二、三线城市；二是征地补偿性费用的上升。随着拆迁行为的规范化，征地补偿性费用逐年上升，2014年的土地财政净收益降至20%左右，土地出让的盈利空间越来越小；三是融资规模的控制。近年来，中央政府严控地方融资平台所隐藏的重大金融风险，陆续出台多项政策控制融资规模，商业银行对地方融资平台的授信额度近两年只增长了2%，土地财政的融资能力逐年下降。

三、土地财政风险的防范与化解

中国的城市化离不开土地财政，关键是在发挥土地财政融资功能的同时，合理控制风险，有效增强经济社会发展的稳定性和可持续性。未来5～10年是中国城市化整体推进的关键阶段，也是防范和化解土地财政相关风险的关键时期，我们要正视目前地方政府对土地出让收入的依赖情况，采取针对措施，积极化解土地财政相关风险。

（一）合理控制政府征地和出让规模。我国实行的是城市土地国有和乡镇土地集体所有的土地制度，经过近年来突飞猛进的旧城改造和城市经营，可供出让的城市国有土地存量十分有限，目前城市扩张的土地增量大多来自于征地。在我国目前的土地交易管理体制下，城市化发展一方面加重了地方财政对于土地出让收入的依赖；另一方面也剥夺了广大乡镇居民分享集体土地增值的权利，这不仅不利于土地财政的转型，同时使城市化仅仅停留在城市规模的扩张无法真正实现人的城市化。修订和完善相关法律，允许集体所有土地直接进入一级市场流通，这不仅能减少土地进入市场的交易环节、降低交易费用，使广大乡镇居民分享到城市化的红利，同时可实现以政府为主导的城市化转变为以市场为主导的城市化，对于降低地方财政对于土地财政的依赖、抑制征地过程中的权力寻租和各种上访事件的发生都大有帮助。

（二）均衡推进土地资本化进程。土地是城市化过程中最宝贵的资源，科学控制土地资源利用节奏和资本化进程，是实现城市化进程的均衡性和可持续性的根本保障。要探索建立城乡统一的建设用地市场，将国有建设用地和集体建设用地统一纳入年度供地计划，统筹安排集体和国有建设用地的配置比例，逐步形成统一、开放、竞争、有序的城乡建设用地市场体系。强化土地规划、利用计划管理和用途管制，提高土地资源的开发利用效率。通过改变土地财税激励结构，弱化各方拉升土地财政的不良冲动，促进土地资源的均衡利用。

（三）控制土地融资的规模和速度。近年来，全国各地土地融资规模急剧扩张，有统计数字表明2014年全国地方债规模超过20万亿元，在中西部某些重点城市，政府放债规模已经占到地方一般公共预算收入的200%，在当前房地产市场调控进入新常态的背景下，这一状况隐含着巨大的债务风险，应引起高度重视。要尽快建立土地收益权质押财政备案制度和政府债务预警制度，摸清全国土地融资的整体规模，合理控制风险，对于政府债务负担超过一定程度的地区，及时发出预警，采取一定手段控制其债务扩张的规模和速度。

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［2］张千帆.城市土地“国家所有”的困惑与消解［J］.中国法学，2012.3.

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