交通运输职教集团办学模式政策保障研究

□文/马 凯 李廷吉

（吉林交通职业技术学院 吉林·长春）

集团化办学是职业教育办学实践中的创新型发展模式，有政府主导、院校主导、行业企业主导等几种形式。作为吉林省第一家职业教育集团的吉林交通运输职业教育集团，通过“校企管”相结合的办学模式，构筑了一个校企合作规模化、集团化的教育平台，为学校和企业的共赢、共荣、共发展提供了良好的条件和广阔的空间。随着2014年全国第三次职教工作会议的召开，多元主体组建的职业教育集团得到鼓励，职业教育集团在促进教育链和产业链有机融合中的重要作用得到发挥，校企融合的深度得到加强，交通运输职业教育集团得到了较快发展。与此同时，集团化办学的效应被放大，基于利益相关者政策保障却跟不上，院校、行业、企业、科研机构、社会组织等共同组建职业教育集团的支持政策缺失，这些都已经成为制约集团化办学的深层次的、瓶颈性的问题。集团化办学从经验的探索走向制度的重构已经成为一种必然的选择，即人大、政府通过立法或制定相应的政策来引导、鼓励、扶持、规范集团化办学势在必行。

一、政策保障决定集团化办学的方向和成效

吉林交通运输职业教育集团率先在国内提出了以政府主导、校企主体、行业指导的“校企管”结合的“吉林模式”，政府在集团的最初组建和发展内涵质量上进行了引导并提供了一定的政策保障。

集团在筹备组建过程中，教育厅、交通厅等政府职能部门积极参与其中。组建吉林交通运输职教集团的提议被批准为“落实省政府振兴吉林经济的‘双十双百’工程”重点项目。教育厅、交通运输厅出台了专门的文件支持职教集团的组建，具有政府管理职能的省公路管理局、省运输管理局等部门作为集团成员单位主动参与，教育部、交通运输部积极支持，政府的政策导向对吉林交通运输职教集团的成立起到了重大关键作用。

在深化集团化办学的进程中，政府相关部门及行业协会在专业发展、产业发展、人才培养政策等方面实行整体引导和支持。从政策制定来看，吉林省根据教育部下发的《关于加快推进职业教育集团化办学的若干意见》，2011年就把推进职业教育办学模式改革和集团化办学列入省政府年度重点工作内容。在《吉林省中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中对职业教育集团化办学提出了具体要求。《中共吉林省委吉林省人民政府关于加快发展吉林特色现代职业教育的实施意见》（吉发［2014］22号）文件明确了组建职业教育集团的支持政策，重点支持办好10个示范性职业教育集团，健全联席会、董事会、理事会等集团化办学治理结构和决策机制。

透过吉林交通运输职业教育集团化办学的发展轨迹可以预见，只要政策保障到位，校企管三方在人才培养中的积极性作用就能被充分调动和发挥，职业教育集团化办学的生命力就会更旺盛。

二、集团化办学过程中政策保障存在的问题

政府作为主导者出台的相关政策表明了其对集团化办学模式的鼓励和支持。在这样的背景下，一方面吉林交通运输职教集团从组建到走向规模化和多元化的发展过程中，取得了宝贵的经验，其校企管结合模式被后续组建的各个职教集团所采用，带动了吉林省职业教育集团化办学的发展，在国内也产生了较大的影响；另一方面吉林交通运输职教集团在实践探索中，还存在着多元主体之间凝聚力弱化，冷热不均；体制机制僵化，缺乏突破；工作内容虚化，内涵不足等诸多问题。这些问题是大多数职教集团的共性问题，也是目前状况下政策的制定、配套和执行等保障措施还需进一步完善的问题。

（一）利益相关者政策保障缺失。集团化办学的落脚点是校企合作，而校企合作中学校热、企业冷的问题，使集团陷入了实质性运作难以有效开展的困境。从职教集团多元主体的地位关系看，成员单位的法人地位、隶属关系、体制机制、经费供给等不因集团的存在而受影响，所以当利益问题出现时，集团就只能是一种形式和名义上的存在了。只靠“校友”、“亲戚”关系来维系，难以形成强大的凝聚力，导致集团运作效率低下。职教集团作为一个利益相关者组织，各利益相关方均有使其自身需要得以满足的诉求。当职教集团内的企业难以实现利益的互利与共赢，企业参与职教集团建设的积极性和主动性必然要受到影响。究其原因，主要是源于利益相关者政策保障的缺失，政府对于企业参与职业教育缺乏鼓励与支持性政策；缺少实现多方互利共赢的动力机制或利益机制；对于企业参与职业教育的义务与责任也没有相应的约束性规定，因此企业难以深度参与到职业教育集团化办学中。

（二）政策保障滞后社会变革。在职业教育集团组建初期，政府在政策层面虽然对职教集团的意义、作用、指导思想和基本原则等做出了规定，但长期得不到更新，直到目前一直没有大的变化。随着经济发展方式的转变和产业结构的调整，职教集团办学规模逐渐扩大，学校的大交通意识不断增强，专业建设和发展速度不断提高，集团自身在发展过程中产生了许多新的问题，其突出表现就是现行政策保障已明显滞后于社会变革。特别是交通运输职教集团，内部企业成员大多已经民营化，如果都让这些企业义务承担社会责任显然不现实。随着时间的推移，就会出现诸如集团内部组织松散、运行机制不健全、各成员单位对利益认识不一、甚至产生多元利益冲突等新问题。这些分歧单纯依靠集团内部力量，是难以得到彻底解决的，严重制约了职教集团健康有序的运行和发展。

（三）政策保障的可操作性不强。从目前的政策来看，无论是国家还是当地政府，都表现为宏观上引导有余，而在具体政策支持和实施上明显不足。如《国务院关于大力发展职业教育的决定》（国发［2005］35号）文件规定：“企业有责任接受职业院校学生实习和教师实践。对支付实习学生报酬的企业，给予相应税收优惠”。以税收优惠政策调动企业参与职业教育是一种重要的制度策略，需要多部门在政府统筹下联动方可实施。但在实践中因多头管理，缺乏配套措施难以实施，或者调节力度不足，对企业的损耗补偿水平偏低，起不到实际的激励作用。

（四）政策保障的体制机制不健全。现行的以政府主导的职教集团，在体制机制上还没有形成以政府职能部门为核心且多方联动的协调机构，职教集团也不会打破原有的单位归属，这就使得政府的协调主导作用得不到充分发挥。而集团理事会属于松散型机构，政府也没有给予多少行政权力，如果出现错综复杂的利益关系，就很难去平衡，即使做出决定也未必具有法律效力。比如，目前绝大多数职教集团都不会实行绩效考核，甚至一些基本的评价制度都不一定执行，久而久之，各成员单位的集团归属感下降，集团化办学的效果就会大打折扣。

三、发挥集团化办学政策保障作用的建议

2014年6月，全国职业教育工作会议召开，会议精神可以概括为职业教育要与经济社会同步规划、与产业建设同步实施、与技术进步同步升级。这就为集团化办学政策保障指明了方向，也为扩大交通运输职业院校开展集团化办学的自主权、鼓励职业院校开展与行业企业和其他院校的多样化合作、引导和发挥行业企业和社会力量参与支持集团化办学的积极性、支持其与职业院校共建共享人财物和信息等各方面资源提供了依据。政府的教育行政部门和行业企业的主管部门甚至是国家和地方的立法部门应加快转变管理职业教育的方式，进一步研究制定鼓励和促进职业教育集团化办学的政策和措施甚至是立法。

（一）强化政府主导和政策支持力度。通过集团化办学方式实现校企政互动、资源优化整合，以获得集团化办学效益最大化，这是多元办学主体的共同愿望。推进职业教育集团化办学，仅靠牵头院校自身的努力是不够的，政府主导下的制度建设是保障职教集团健康有序和可持续发展的必要条件。政府及其相关部门要加强统筹协调，加大经费投入力度，促进职业教育科学发展。在职教集团的建设中，政府应该履行好其作为主导者、推动者、协调者、投资者以及规范者的责任。政府应该建立有关部门联席会议制度，实质性地协调各个相关部门，理顺各利益相关者之间的关系；应该利用政策杠杆和市场机制，加强调控，建立由行业企业多方参与的动力机制，鼓励行业企业、职业院校开展多层次、多样化、多渠道的交流与合作；应该加大对职教集团的财政投入，通过设立专项，引导并鼓励与区域经济发展紧密对接的职教集团发展；应该推行职业教育集团化办学质量认证制度，严格管理程序和强化过程管理，完善职业教育集团化办学的准入、退出和筹建等相关制度。应该强化监督职能，建立完整的规则体系，以相关法律法规保障集团各利益相关方的权益。可以说，政府对职教集团介入的深度、赋予的实权、监管的力度、寄予的希望等都是政策保障得力与否的体现。

（二）构建前瞻性政策保障机制。集团化办学经过多年的探索，已经从规模与数量扩张向质量与内涵建设过渡。既然现有的一些政策已明显落后于实践，政府的宏观管理作用发挥得并不到位，没能与时俱进地调整工作重点，也没能及时出台相关政策与制度，更没有很好地从顶层设计上对各成员单位的责任和义务进行明确的分工和界定，具体的激励措施也没能及时跟进，政策相对滞后，那么政府对集团化办学的政策制定就要从经济社会发展对人才需求的大背景、职业教育的现实性、区域经济发展的差异性及职教资源分布的特征来综合考量。首先，政府应在制度层面上将校企合作法律化、制度化，规范集团化办学的模式和运行机制；其次，政府应在管理职能层面上设立或调整相关职能部门，搭建管理平台，建立专门的监督评估机构，赋予其协调、管理、指导集团化办学的职能，通过贷款、投资、评估、指导、提供信息服务等方法促进集团化办学发展。此外，政府应在政策层面上加强顶层设计，制定发展规划和政策保障既要注重同步性，又要具有前瞻性。

（三）重视政策的实效性与操作性。根据当地经济发展的需求，政府应从政策层面有针对性地提供保障。建立并逐步完善操作性强、切实有效的激励制度。一是税收优惠。通过加快建立和完善企业接受职业院校学生实习的制度，对支付实习学生报酬的企业，给予相应税收优惠等政策，企业向职业院校捐赠的实训实验设备可以按实际价值的一定比例抵扣税金；二是资金扶持。增加对职业教育集团化办学的公共财政扶持力度，为投身职业教育的企业贷款担保、提供奖励或资助等；三是双证互融。鼓励校企人力资源合作开发，优势互补，平台互用，教育部门的学历证书与劳动部门的职业资格证书相互融通转换，教育体系和培训体系相互衔接沟通，学校教育资源和企业、社会培训机构资源相互整合，打破隶属关系的限制进行资源重组。发挥统筹和协调的作用，提高社会人力资源的综合开发利用水平；四是项目倾斜。对职教集团内校企共同申报国家技改项目给予倾斜支持，优先立项，设立项目基金；五是办学自主。扩大职教集团办学自主权，允许集团自主选择与企业合作的方式、自主设置专业，赋予集团一定招生自主权和用人自主权。发挥社会主体参与职能，促进多元投资，出台多元主体投资职业教育集团化办学的实施办法，为职业教育集团办学营造良好的外部管理环境。

（四）强化集团化办学的社会认同。集团化办学模式是解决职业院校学生就业的有效途径。除此之外，政府应在职教立交桥的搭建、社会用人机会的均等、职校毕业生薪酬待遇的改善上制定相关政策，职业教育培养出来的学生不应该受歧视，应该与其他学历教育的学生拥有相同的就业机会和相近的工作待遇。交通运输行业的职业岗位千差万别，有形象要求高的航空、高铁、海乘服务的学生，也有工作环境艰苦的道路、桥涵、机修施工的学生，他们都是社会的建设者，都为社会创造价值，只有社会分工不同，没有高低贵贱之分。“加快发展现代职业教育，目标就是要让每个孩子都能成为有用之才”。加快发展现代职业教育是“中国梦”的重要组成部分，也是实现“中国梦”的重要支撑。因此，强化集团化办学的社会认同，有利于政策保障获得更大的支持。

由此可见，强化政策保障，用制度和政策创新来丰富职业教育办学机制的内涵，保障各利益相关方的利益能得到有效满足，是推动职教集团化办学健康可持续发展，突破瓶颈问题的治本之策。

［1］《中共吉林省委吉林省人民政府关于加快发展吉林特色现代职业教育的实施意见》（吉发［2014］22号）.

［2］赵昕.职教集团发展的制度困境与对策［J］.理论经纬，2013.

［3］甘光生，张俊峰.职业教育集团化办学中的政策保障作用探析——基于安徽省职业教育集团化办学现状［J］.合肥师范学院学报，2014.32.4.