国家责任视野下完善未成年人监护干预制度的研究①

孙颖

摘 要：近年来，未成年人遭遇家庭监护侵害案件频发，暴露出我国监护干预制度运行机制的不健全。该文旨在通过揭示目前国内未成年人家庭监护的困境，引出国家是未成年人终极监护人的理念。在结合我国文化传统、法制程度、财政能力的基础上，提出建立健全我国未成年人监护公权干预制度的建议，找到解决未成年人家庭监护缺失与异化的有效方法，以维护未成年人的合法权益。

关键词：未成年人监护制度 监护困境 公权干预 国家责任

中图分类号：D923 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2015）03（b）-0255-02

1 家庭监护困境亟待国家监护干预

未成年人承载着家庭的希望，也担负着国家的未来。基于父母与孩子之间天然的血缘纽带，我国的传统文化和现代法律，都将监护未成年人健康成长的重任托付给父母、家庭，并逐步形成了“重家庭私力自救、轻国家公权干预”的未成人年保护模式。但是，这种以“家庭监护为主、社会救助为辅、国家救济最末”的监护理念与制度安排，却遭遇着前所未有的挑战[1]。近年来，新闻媒体频繁报导各类未成年人遭受监护人侵害的恶性事件：2006年9月，北京一名先天性唇裂并携带乙肝病毒的婴儿被亲生父亲遗弃，在桥墩之下饥寒交迫而死；2009年7月，安徽一名先天性无肛的婴儿被家长从手术室中带回，终于一个月后，不治身亡；2013年3月，江苏南京一名花季少女被亲生父亲家暴致死；2014年9月，江苏徐州一名三岁女童被亲生母亲滚油灌肠虐待致死 ；2013年6月，江苏南京两名幼女被母亲反锁家中活活饿死；2014年1月，河南兰考弃婴救助点发生火灾，七死一伤……

这些案件用触目惊心的事实告诉我们：现实中存在着大量的未成年人，身处家庭监护困境，却无法得到国家公力救助与社会公益救济。面对家庭监护的缺失或异化，这些困境未成年人迫切需要国家以“终极监护人”的身份介入家庭事务，进行监护的公权干预，承担保障未成年人健康成长的国家责任。

2 我国未成年人监护干预制度的现状

目前，我国仅有《民法通则》、《未成年人保护法》和各地地方政府的《未成年人保护条例》，以及最高法或民政部等发布的《通知》、《意见》谈及未成年人监护制度，监护干预制度可散见于这些法律法规之中。现有的监护干预主要是指司法干预，即当监护人有虐待、遗弃等侵害行为时司法权介入调查审判，或处罚监护人或转移监护权。但是，由于体系不够完善、规定不够细化、脱离国内实际等原因，导致未成年人监护干预的现有规定缺乏可操作性，以至于各地政府试图在监护公权干预领域有所作为时，却面临着无法可依，或有法难行的局面。长期以来，我国监护公权干预的立法思想存在着过于倚重家庭监护的情形，这严重制约着未成年人监护公权干预制度的执行。

我国未成年人监护公权干预制度尚未形成体系，现有的运行机制远不能满足于未成年人的权益保护需要。纵观我国的监护立法，对于国家监护责任仅仅是一种宣示性的规定，严重缺乏与之相配套的保障措施与运行机制，实际可操作性低下。因此，“执行难”成为最具有中国特色的法律术语[2]。法律体系不完备、运行机制不健全、司法救济不及时，已经成为我国未成年人监护公权干预制度的突出问题。在这方面，我国不妨借鉴国外成熟的未成年人监护公权干预制度，从中汲取可取之处，再结合我国社会发展的实际与经济发展的水平，探索出一条适合中国国情之路。

3 域外未成年人监护干预制度的特色

在罗马法时代，监护制度是以“家族本位”为核心思想设立的，但伴随着家族制度的瓦解以及家父权力的没落，以家族为本位的监护思想，逐渐被以子女为本位的监护思想弱化。未成年人权利与家庭权利、亲权权利的分离，为国家公权介入家庭监护奠定了思想基础。欧美各国率先以“终极监护人”的身份介入家庭监护领域，在实践中逐步达成了国家监护公权干预主义的共识，并逐步确立了国家监护的制度格局，未成年人监护制度的公法化趋势蓬勃发展。

3.1 美国特色——社区服务制度与强制举报制度

美国政府在地方设有社会服务部门，专司未成年人的保护工作，并且聘用专业的社会工作者，为本社区管辖内的困境未成人提供救济与服务，并详细地介绍了社区服务制度工作者的职责以及工作机制。美国的《儿童虐待预防和处理法案》，要求各州政府建立强制报告制度，任何人都有权也有义务就损害未成年人利益的情况，向地方执行机构或社会服务机构申请对家庭监护困境儿童的调查，或者向法院举报，否则将对侵害发生的后果承担知情不报的责任。

3.2 法国特色——监护监督人制度与监护法院

法国政府设有监护监督人与监护监督制度。监护监督人由亲属会议从未成年人父母的血亲或者姻亲中挑选其他成员进行委任。监护监督人的职责是对家庭监护职责的履行情况进行监督与及时反馈，对监护人不尽职履行监护义务或者履行监护义务不当引起的侵害未成年人合法权益的过错责任进行查证，并将其过错真实反馈给监护监督机构。此外，法国还设有监护法院，监护法院聘由专职的监护法官，负责处理监护事务。在合乎法律规定时，监护法院的法官在考察未成年人最佳利益的基础上，暂时或永久性转移亲权监护责任，将未成年的监护职责交给国家。

3.3 德国特色——青少年福利局与职业监护人制度

德国设置了青少年福利局，作为行政部门干预未成年人家庭监护的专门机构。在德国，监护人首先可以是未成年人的父母或亲属，也可以是福利性社团。在无法确定合适的家庭监护人以及福利性社团监护时，青少年福利局可以暂时性地或者永久地代表国家履行对未成年人的监护职责，青少年福利局就是该未成年人的公职监护人。对未成年人的家庭监护，在监护法院尚未指定监护人时，未成年人的身心健康与安全由法院指定职业监护人负责。职业监护人制度是一种临时性、短暂性救济措施，拥有职业监护资格的人，通常是专职从事未成年人身心健康保护，了解未成年人成长的教育需要，并能够对受迫害未成年人进行有效的心理疏导与教育社会工作服务人员。

这些未成年人监护公权干预制度的成熟理论与先进机制，值得我们认真研究与学习。但在借鉴经验时，也要综合考虑我国的社会发展与经济水平，不能一味的洋为中用。

4 完善我国未成年人监护干预制度的建议

2013年6月25日，民政部副部长窦玉沛在《创新未成年人社会保护工作机制——全国试点工作的启动会议》上指出：“当家庭监护出现问题时，政府力量和社会力量如何及时有效介入，已经成为当前我国未成年人保护领域需要研究的重点内容。”

4.1 社区福利制度

社会福利制度是国家为了改善全体社会成员的物质生活与精神生活，以提高全体社会成员的生活质量为目的的社会保障与制度安排。随着民主法治进程的推进，我国已经建立起较为完备的基层社区服务体系，这就为我国借鉴美国建立社区服务制度奠定了基础。具体到我国的未成年人监护领域，可以定义成国家为保障未成年人身心健康与全面发展而提供的救济与服务。长期以来，社会福利由政府负责，但是政府“事必躬亲”的运行机制必然导致其“力不从心”。因此，有必要加强政府与社会的协作互助，建立起“政府主导、多元发展”的未成年人社会福利制度。

4.2 强制报告制度

有效保护未成年人的人身安全不受非法侵害的前提，是对侵害行为的及时揭露[3]。因此，美国、日本、加拿大以及我国的香港、澳门等国家和地区，都有专门的法律明确规定，发现儿童受到家庭伤害、虐待时必须及时举报，如果有责任的举报人员知情不报，有时还会承担不利后果的法律责任。但是我国大陆地区缺乏未成年人监护的强制报告制度，以至于明知未成年人正遭受着家庭监护的侵害，却置若罔闻、见死不救的情形频频发生。由于我国现行法律中并未规定任何个人或组织负有举报义务，所以在一定程度上放任了侵害后果的发生，因此建立强制报告制度是未成年人保护的必然选择。

4.3 行政救济制度

如果说社会福利制度是政府行政机关去主动地寻找发现身处家庭监护困境的未成年人，那么强制报告制度就是政府行政机关去被动地接受发现身处家庭监护困境的未成年人，这两种制度是从正反两个方面去预防或者终止侵害的发生。此时，国家应当以“终极监护人”的身份有所作为，承担起保护未成年人的终极责任，由专门的国家机关作为公职监护人承担这些困境未成年人的监护责任，为其提供行政救济。如果民政机关或者公安机关认为，监护人已经丧失监护责任或监护能力，则可以作为申请主体，请求人民法院转移监护权；法院通过审查，认为理由充足的，可以效仿德国的青少年局，指定由民政部下设的成长监护机关作为这些未成年人的公职监护人。

5 结语

当社会转型与阶层分化造就出大批身处家庭监护困境未成年人时，国家作为终极监护人决不能袖手旁观。而是应该通过立法、行政与司法介入家庭监护，打破传统的“重私力自治、轻公权干预”的未成年人监护格局。我国应该跟从未成年人监护公权干预的国际趋势，抓住法制改革与完善的历史契机，建立社会福利、强制举报、行政救济等完善未成年人监护干预制度，不断健全行政干预与司法干预的衔接机制，努力构建起未成年人监护的保护网，切实保障未成年人的健康成长。

参考文献

[1] 刘武俊.监护权转移：补齐爱的法律短板[R].人民法院报，2014-6-25.

[2] 张雪方.我国未成年人监护制度探讨——以一起侵害监护权典型案例为视角 [D].重庆：西南政法大学，2012（12）.

[3] 徐鹏飞.论我国儿童人身权利保护制度的立法缺陷与完善[J].中北大学学报，2014（3）.