最严格水资源管理制度研究综述①

倪效宽

摘 要：最严格水资源管理制度是立足于破解我国水问题而提出的治水方略，是当代治水思路的集中总结。该文主要从理论体系与技术支撑等方面综述了最严格水资源管理制度的研究进展。通过综述发现：对于最严格水资源管理制度的理论研究成果比较丰富，理论体系构架完全，但是尚缺乏明确统一的定义；在指标体系建设等技术支撑方面，研究成果局限，控制框架能够基本构建，但细致部署尚未实践。如何深入研究并将理论联系实际，仍是一项艰巨的工程。

关键词：最严格水资源管理 理论体系 技术支撑 三条红线 综述

中图分类号：TV213 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2015）03（b）-0104-03

Review of the Research on the Strictest Water Resources

Management System

Ni Xiaokuan

（Dayu College，HoHai University，Nanjing，Jiangsu，211100）

Abstract：The strictest water resources management system is a strategy in order to solve water-problems of our country，it is summary of contemporary water conservancy thought.This article mainly review the research progress of the strictest water resources management system from the perspectives of theoretical system and technical support.From the review：the theory achievements of the strictest water management system is relatively abundant，the theory framework is completely，but still lack a clear unified definition.In the respect of technical support like construction of index system，the achievements is relatively less.We built control framework basically，but cant practice detailed.How to study deeper and linking theory with practice，is still a difficult project.

Key words：Strictest water resources management；Theoretical system；Technical support；Three red lines；Review

1 研究背景

水是生命之源、生产之要、生态之基，人多水少、水资源时空分布不均是我国基本国情和水情[1]。随着经济社会发展，对水资源过度开发和不合理利用的影响逐渐显现，多地出现严重的水污染；在人类活动和气候变化的双重影响下，我国水资源南多北少的不平衡格局进一步加剧，水旱灾害的强度和频率均有增加，这也加剧了水资源短缺的情况[2]。这些都加大了水资源管理的难度，而水问题也成为了制约社会经济可持续发展的一大瓶颈。

为解决我国日益严重的水资源问题，增强水资源可持续发展能力，回良玉副总理提出实行最严格水资源管理制度；陈雷部长对此做了进一步阐释与部署；2011年中央一号文件《关于加快水利改革发展的决定》明确了最严格水资源管理制度的体系架构及基本内容；胡锦涛总书记做了进一步指示；2012年，国务院发布《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》，对在全国范围内实行最严格水资源管理制度做了全面部署与具体安排。由此可见，实行最严格水资源管理制度是当今和今后一段时期内水资源管理的主旋律[3]。

2 理论体系

最严格水资源管理制度提出至今，针对其理论、框架体系及内涵已经取得了较为丰富的研究成果。左其亭等[3]从制度的指导思想、基本规则、主要内容、理论方法与保障措施等方面阐述了最严格水资源管理制度的基本理念与理论体系框架；张志强等[4]从和谐论理念出发，运用和谐度方程结合和谐论五要素，解读了最严格水资源管理制度；刘玒玒等[5]从主题信息决策、主知识图及分级知识图的绘制等方面提出了水信息综合集成模式的严格水资源管理新模式；崔国韬等[6]从河湖水系连通战略与最严格水资源管理制度之间的关系进行研究思考；陈红卫[7]结合实际工作，在实践中对最严格水资源管理制度进行了思考。上述成果涉及了最严格水资源管理的理论、方法、应用等多个方面，在前人研究成果的基础上，通过总结分析，可以对最严格水资源管理的理论体系有更进一步认识。

2.1 最严格水资源管理制度概念和构架

“最严格水资源管理制度”提出时，并未有明确统一的定义，一个较合理的定义为：最严格水资源管理制度是一种行政管理制度，指根据区域水资源潜力，按照水资源利用底限，制订水资源开发、利用、排放标准，并用最严格的行政行为进行管理的制度[3]。

2011年中央一号文件确定了最严格的水资源管理制度基本框架，要建立“用水总量控制制度、用水效率控制制度、建立水功能区限制纳污制度和水资源管理责任和考核制度”，要严守“水资源开发总量控制红线、水资源利用效率红线、水功能区限制纳污红线”[8]，即以三条红线为核心的四项制度（图1）。

2.2 最严格水资源管理制度内涵

最严格水资源管理制度有两大指导思想——科学发展观以及人水和谐思想。其基础是二元水循环规律。它是在遵循二元水循环规律的基础上，面向水循环的全要素、全过程，对水资源进行可持续管理[3]。在控制用水总量前提下，提高水功能区达标率，保证水资源优化配置，同时提高水资源利用效率。最终实现水资源可持续利用的目标。

2.3 最严格水资源管理制度理论基础

最严格水资源管理制度所依据的基础理论，是实行最严格水资源管理制度的基本支撑。综合各方观点，得出最严格水资源管理的理论基础包括以下几点：

①二元水循环理论：王浩等[9]认为水循环是水资源形成的基础，人类活动对水资源影响日益扩大，由此衍生出二元水循环理论，其是水资源可再生性的基础，也是可持续利用的前提。②水量平衡原理：水量平衡原理是研究一切水文现象和水资源转化关系的基本原理[3]。③水资源可持续利用理论：水资源可持续利用是在水资源再生能力内，保有社会经济可持续发展前提下，对水资源加以开发利用的方式。④水资源高效利用理论：裴源生等[10]阐释了该理论的支撑理论，以及通过水资源高效利用，提高用水效率，进而减少用水总量，最终实现水资源可持续利用的理念。⑤水体排污总量控制理论：根据流域或区域内的自然环境、社会发展等综合状况，通过各种技术手段，将排污总量控制在水体承载范围以内，保证水资源的可持续利用⑥和谐论理论：张志强等[4]以“人水和谐”思想为出发点，提出了具备五要素的和谐论理念，坚持系统的观点与以人为本的思想，目的使人水之间形成“协调、一致、完整、适应”的关系。

2.4 最严格水资源管理制度实践与创新

崔国韬等[6]在最严格水资源管理制度的实践中，首先想到了“河湖水系连通战略”。作为我国新时期的两大治水思想，崔国韬等就两者的关系展开研究。通过定义比较、绘制关系图等方式，最终从两大战略实践角度，得出两大战略的关系：①两者相互补充，共同解决我国水资源问题②落实最严格水资源管理制度是实施河湖水系连通战略的前提③“三条红线”的确立促进了河湖水系连通功能的发挥[6]。

陈红卫[7]结合实际工作，以盐城市实行最严格水资源管理制度的相关经历，对最严格水资源管理制度在实践中如何更好的运行进行了思考。针对三条红线与四项制度，结合地区实际，进行了相应的细化。提出了严格地下水管理政策、实施区域水质交接与生态补偿制度、试点实行差别水资源费与差别水价制度等细化执行办法。

刘玒玒等[5，17]针对最严格水资源管理制度，以解决传统水资源管理在实践中可操作性、通用性差为目标，提出了以水信息综合集成模式为核心，以基于主题、知识图、平台和面向服务为特点的一套新模式，阐释其理念、框架及应用特点，总结在新模式下实行最严格水资源管理制度的流程，并以甘肃省庆阳市为例，进行探讨。将复杂应用以知识图的方式组织，并构建基于知识图的可视化表达，以得到合理的水资源管理方案。为解决复杂水资源管理提供了一个新思路。

3 技术支撑

最严格水资源管理制度的核心在于三条红线和四项制度。三条红线的控制指标的设立直接关系到最严格水资源管理制度的实行与考核。陶洁等[11]以三条红线控制指标的具体量化为目标，对每类指标的确定方法做了探讨；王浩[12]探析了实行最严格水资源管理的8个关键技术支撑；吴书悦[13]等运用德菲尔法和主成分分析法对三条红线的控制指标进行了优选，建立了一套由3个准则，10个指标构成的控制指标体系；杨阳等[14]采取改进熵权法确定评价指标权重，并基于改进模糊物元分析法，对最严格水资源管理进行评价。

3.1 三条红线

三条红线的设立，主要着眼于我国最突出的三类水资源问题。分别是：水资源过度开发问题、水资源浪费与低效率利用问题以及水体污染与超量排污的问题。

水资源管理“三条红线”从不同的角度对水资源开发利用做出限制，涵盖水资源开发利用过程的三大基本环节，体现了水资源管理的三大中心任务。水资源开发利用红线以节约用水、高效用水为前提，主要考虑水量，而未考虑水质[11]。用水效率红线是一个综合性指标，由于用水效率包含重复利用率，因此其不仅可以控制水量，也可以调控水质。水功能区限制纳污红线也是一个较为综合的指标，它主要对水质与生态环境进行保护。三条红线之间相互关联，互相支撑，缺一不可，构筑成一个完整的水资源管理“铁三角”。其关系与内涵如图2所示。

3.2 关键技术

实行最严格水资源管理，建立“三条红线”管理体制，涉及到每条红线的制定与管理，这些都需要科学的制定与管理技术加以支撑；最严格水资源管理技术支撑体系可归并为四大领域，即：二元水循环与用水原理、水循环及伴生过程系统模拟、水资源系统综合调配以及节水减排技术与调节机制[12]。结合前人研究成果，将关键技术分类为工作基础、信息管理和调节调控三个方面。

3.2.1 关键工作基础

①水文工作基础：水量、水质监测是“三条红线”的重要工作基础；健全水资源监控体系，需要依靠扎实的水文基础工作[15]。最严格水资源管理关键问题的解决，要求水文科学的支持和参与。

②科学认知“自然—社会”水循环模式与社会水循环原理[12]：最严格水资源管理的对象主要是经济社会的用水过程，其与天然的水循环之间形成了“自然—社会”水循环模式，这就是水循环的二元属性。最严格水资源管理制度，就是在这种二元属性凸显的背景下，加强对社会水循环得管理，从而使二元之间产生良好互动，达到可持续发展。因此科学认知二元之间的相互关系，以及社会水循环本身机理，就成了实践最严格水资源管理的重要基础。

③水资源层次化评价工作：水资源管理的基础性工作即为水资源评价，为更好的践行最严格水资源管理制度，需要非常重视水资源评价工作，这里的“层次化”指从评价的需求出发，而列出的可控性、有效性、可持续性三大准则，由此可以界定流域水信息，评价流域水资源，尤其是作为水功能区限制纳污标准的依据，为管理工作提供支撑。

3.2.2 信息管理关键技术

水资源信息复杂繁冗，对工作中获得的数据信息必须加以有效的管理利用，才能使信息有价值，进而指导最严格水资源管理的工作。

①数字流域技术与水资源信息管理有机结合：通过数字流域技术将水资源信息进行管理，不仅可建立虚拟流域，再现流域水资源分布状态，更可以综合各种信息，提高流域水资源综合管理水平，为落实最严格是资源管理制度提供科技支撑。

②水资源大系统多维分析技术[12]：在二元水循环模式下，水资源具有资源、环境、生态、经济、社会五种基本属性，在这五种维度下，水资源与生态、社会构成了一个相互作用的大系统，对大系统数据进行管理分析，自然而然成为水资源管理最重要的支撑技术。

③准确的用水控制模型：最严格水资源管理控制提出对用水总量、用水效率都要进行控制，而目前用水控制模型还未形成体系，难以保证制度实践的科学性与合理性。研究确定准确的用水控制模型，可促进最严格水资源管理制度的有效实施。

3.2.3 调节调控关键技术

在工作基础和信息的支撑之下，调节调控就是最严格水资源管理制度的具体实践环节。在调节调控方面：①其核心之一是高效的水资源调度能力，对复杂水资源系统多目标综合调度进行研究执行，改变水资源天然时空分布。②研究水资源量质联合配置技术，包含水量和水质在内的水资源配置是“三条红线”管理的基本途径[12]。③水资源管理的经济调节技术：这主要包含水价制定、生态补偿、水权交易等。通过经济调节，使水资源各方利益达到帕累托最优，这样方可保障最严格水资源管理制度的顺利实施。

3.3 指标体系

“三条红线”控制指标体系如何构建，直接关系到最严格水资源管理制度的实施效果。根据以上对三条红线内涵与关系以及对关键技术的探析，结合前述提到的各种研究成果，将“三条红线”控制指标体系划分为目标层、类型层和指标层三个层次，参考相关文献[11，13，16，21]，并结合中央及部分地方政府已发布的考核文件[18-20]，列出部分经过优选后的指标，其体系如表1所示。

4 当前不足

前文概述了当前在最严格水资源管理领域，有关其理论架构和关键技术支撑方面的研究成果。可以发现，目前虽然有关最严格水资源管理制度的研究很多，成果也比较丰富，但是①在理论体系方面，“最严格水资源管理制度”理念还未形成统一的概念和定义；②在建设部署方面，水资源管理的制度和方式仍然存在不足，责任落实与考核相对滞后，针对最严格水资源管理制度保障措施的研究相对缺乏；③在指标体系建设方面，指标确定方法研究较少，控制指标构建还不全面，各地并未能结合地方实际制定出一套适合地方的标准，且在指标的确定方面大多采用定性的方法，缺乏较强的系统性和科学性[13]；④在技术支撑方面，对于所提出的关键技术支撑，仍有多数只存在在理论层面，而未付诸实际践行。

5 结语

我国水资源分布不均，水资源格局与经济发展格局不匹配，最严格水资源管理制度是新时期水利发展改革的重要内容，对水生态文明建设有重大意义，表现了国家重视水资源作用的认识，以及突破水资源瓶颈限制的决心。为了提高水资源利用效率和社会的可持续发展，必须严格落实最严格水资源管理制度。该文总结综述了目前对最严格水资源管理制度研究方面的成果，同时也指出了当前在制度研究、实施领域所存在的部分不足，以求为进一步研究探讨最严格水资源管理制度提供帮助。只要认真研究并实践最严格水资源管理制度，必将最终实现水资源的可持续利用及社会经济的可持续发展。

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