论小型农村水利建设的新思路

黄昌柏　商海军　孙加月

摘要：近年来，各地小型农村水利改革蓬勃发展，创造了许多新的经验，取得了一定成效。如何推动改革深入健康进行，使农村水利建设与管理的政策逐步完善，走上正规化、法制化轨道，需要对改革思路和深层次政策问题进行认真研究。作者在这里谈几点看法，供参考。

关键词：小型农村水利；改革；思路

一、小型农村水利的特点与性质

（一）小型农村水利的特点

一是地位作用重要，需要高度重视。二是群众性强，需要广大农民参与。三是公益性较强，需要政府扶持。四是具有垄断性，需要政府加强宏观管理。

（二）农村水利的性质

农村水利是农民抗御自然灾害，改善农业生产、农民生活、农村生态环境条件的基础设施，是促进农业增产、农民增收的物质保障条件。除农户自用的微型工程外，农村水利与农村道路、农村供电等同属农村公共工程，是农业和农村社会化服务体系的组成部分，具有较强的基础性、公益性。

二、明晰所有权，组建用水合作组织

“谁受益，谁负担，谁投资，谁所有”是农村水利体制改革要遵守的重要原则之一。具体来说，不同类型工程，应实行不同管理体制。

（一）农户自用的微型工程，实行“自建、自有、自管、自用”体制

农户自用为主的微型蓄引提工程，政府可酌情在经费上给予补助。这类工程作为农民的家庭私有财产，发给产权证，受法律保护。

农户自有工程自己用不完的水，允许在农户之间，按平等协商、互利互惠、有偿服务的原则，调剂余缺，充分发挥工程和水资源最佳效益。

（二）较多农户受益的小型公共水利工程，推行多种形式的农民用水合作组织管理体制 受益农户较多，特别是跨村或跨乡的小型公共工程，应当按水系、渠系范围，组建用水户协会等多种形式的农村用水合作组织。这种体制有以下特点：第一，它不按乡、村行政区划组建，更符合水利建设和管理的特殊要求，可以避开乡、村借水费名义搭车收费或截留挪用等问题。第二，明确用水户是建设主体、投入主体、所有者主体、受益主体，形成了以用水合作组织为纽带的利益共同体。第三，机制灵活。合作办水利，就是要有钱的出钱，有力的出力，有设备的出设备，可以以物换工，以资换工，以工换工，以工换水，每个成员的权利、责任和应尽义务都严格按章程办事。第四，合作组织要按法律规定注册登记，成为有法人地位的服务实体，受法律保护，能独立承担民事责任。第五，合作组织有章程，民主选举负责人，在内部采用民主协商方法决定成员出工、出资分摊以及水费计收等大事。

（三）经营性的小型农村供水工程按“股份合作制”企业体制运作

以向乡村企业、果园、种植场、养殖场供水为主，兼有村民生活供水任务的农村供水工程，应参照“股份合作制”企业办法组建企业法人实体，实行企业内劳动者平等持股、合作经营，劳动者与所有者相结合，股本和劳动共同分红的办法。

三、形式灵活多样加强经营管理

明确了农村水利公共设施归用水户集体所有，作为“业主”的用水合作组织还必须采用灵活多样的形式，加强经营管理，落实工程维护管理和服务责任，千方百计发挥工程效益。

（一）用水合作组织自己直接经营管理

这种方式适用各类农村水利工程。应当成为当前和今后农村水利管理制度改革的主要方式加以提倡。目前全国近80%的工程仍实行所谓的乡村“集体”管理，应当逐步规范为用水合作组织自主经营管理。

（二）用水合作组织聘用“能人”经营管理

用水合作组织内部找不到合适人选时，可以聘用外部的“能人”具体负责经营管理。被聘者为用水合作组织“打工”，领取报酬。用水合作组织对受聘者监督，促使其真正对工程的日常经营管理负起责任，搞好服务。

（三）承包

承包不改变工程所有权属。它通过合同契约，由工程的所有者把管理权委托给承包者，同时对双方权利、责任、义务给予明确，承包者比合作组织聘用的管理负责人有更大的自主权。承包者可以是合作组织内部成员，也可以是社会上的人，可以一个人，也可以是几个人组成的小组。

（四）租赁

严格地说，它与承包经营管理属于同一类型，因为工程所有权没有改变，只是所有权与经营管理权分离得更进一步，租赁者在经营管理上有更多的自主权。

（五）“拍卖”经营管理权

“拍卖”农村水利设施经营管理权存在三种风险：一是购买者不能取得预想利润，甚至背上沉重的债务负担；二是购买者掠夺式地开发水资源（机井）或工程设施，工程损坏报废后，还得让广大群众收拾“烂摊子”，重新出资投劳；三是购买者改变工程用途，让防洪抗旱服从个人养殖，受害的也是广大用水户。这种方法主要适用于经营性较强的工程设施。在全国2000万处工程中约有近3%采用“拍卖”方式。

四、履行政府职责，加强宏观调控

推动农村水利事业健康、蓬勃发展，要抓好三个关键：一是发挥农民群众主体作用，解决体制不顺的问题；二是灵活运用市场机制，加强经营管理，解决运行机制不活的问题；三是加强政府引导扶持，做好服务监督，提供必要的公共服务和公共产品，为体制与机制改革创造有利的环境条件，三者缺一不可。

结束语

综上所述，关于小型农村水利改革的名称问题。许多人把小型农村水利改革归结为“产权制度改革”，这是不准确的，它没有全面、准确地表达出农村水利改革丰富的内涵和关键所在，容易使人误解，似乎只要解决了产权问题，一切问题都迎刃而解，甚至“一卖了之”。产权制度改革是农村水利改革内容的一部分，但不是全部。在以服务为宗旨，非营利性质的前提下，过分强调“产权”，没有太多实质意义。所有权一定要明晰，所有者主体一定要到位，这是改革的切入点。因此，小型农村水利改革应当概括为建设与管理制度改革，也可以简称“管理制度改革”。endprint