公路工程建设项目社会稳定风险调查方法研究

黄 浩，简 慧，李婷婷，张旸炀

(广西壮族自治区交通规划勘察设计研究院，广西 南宁 530029)

公路工程建设项目社会稳定风险调查方法研究

黄 浩，简 慧，李婷婷，张旸炀

(广西壮族自治区交通规划勘察设计研究院，广西 南宁 530029)

风险调查是社会稳定风险分析的根基，其目的是要查找发现潜在的风险因素。文章结合公路工程建设实际，探讨了公路工程建设项目社会稳定风险调查的注意事项和操作方法，提出资料收集要优先、现场调查要细致、问卷法要精心设计、媒体舆情不能忽视、同类项目风险要重视等调查策略，为公路工程建设项目风险调查提供参考。

公路工程；社会稳定风险分析；风险调查

0 引言

自2012年8月国家发展改革委发布《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》以来，全国各省、市级发展改革部门分别制定了各自审批权限范围内的固定资产投资项目社会稳定风险评估办法，要求项目单位在组织开展重大项目前期工作时，需进行社会稳定风险评估。

而风险调查是社会稳定风险分析篇章及后续评估的基础工作，没有调查就没有发言权，只有把工程建设方方面面可能带来的利益影响调查清楚，调查工作做到全面、客观、真实，后续的风险识别、风险估计、风险等级判断和化解措施才有可能做好，可以说风险调查是稳评工作之基[1]。现结合笔者工作经验，探讨公路工程建设项目社会风险调查的注意事项和方法选择。

1 风险调查范围和主要内容

1.1 调查范围和公路项目的特点

国家发展改革委《重大固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章编制大纲及说明(试行)》[2]要求风险调查范围为“凡项目涉及到利益相关者切身利益、容易引发社会稳定风险的因素，都纳入调查范围，应当涵盖拟建项目建设和运行可能产生负面影响的范围。”这意味着风险调查不能漏过任何一个可能引发风险发生的因素，在风险调查开始之前，调查者需要了解公路项目自身的特点并掌握相应的调查策略：

(1)公路项目建设里程长，穿越多个行政区。相对其他项目类别如新建场馆、码头、工厂等影响范围为单点或者小区域的建设项目，公路是地面上长距离的线形带状构筑物，里程长则达上百公里跨越多个市县行政区，短也有数公里跨越多个乡村。调查者往往需要跨越多个行政区域进行调查，为了提高工作效率，建议根据行政管辖的特点，请求建设单位协助通知地级市或县区的交通运输局及或相关部门，由其负责联系沟通辖区内路线经过的乡镇政府或村委会，告知调查的时间、地点、内容等计划安排，以方便实地开展座谈会、入户访谈、问卷调查等。

(2)公路项目影响范围广泛，涉及部门众多。公路建设过程中涉及到国土、水利、林业、环境、城市规划、矿产、电力、电信等方面和相关部门，在项目既定的编制周期和预算内，一般不能够在社会稳定风险分析阶段对所有涉及的部门进行全方位走访和调查。而这些相关部门的利益诉求和专业意见一般在项目的其他前期工作内容中得到体现，因此，调查者应该完整收集评估项目的工程可行性研究、环境影响评价、水土保持评价、节能评估、安全条件论证和安全预评价、压覆矿产资源评估、地质灾害评估等前置性的文件，充分利用已有的信息资源，注重相关文件中地方政府、有关部门的书面意见和会议纪要，寻找其利益诉求和意见采纳情况，为后续风险识别分析等提供基础。

(3)公路项目建设和运营阶段各有特点，社会影响均不容忽视。公路项目在建设阶段实施征地占田、房屋拆迁、杆线迁移、挖山填凹、修建桥梁隧道等活动，对自然环境和社会环境产生临时性或长期性影响，不可避免地破坏了原有相对稳定的利益格局。而在运营阶段，汽车尾气和噪声、交通事故、服务区废水排放、危险品运输等也广泛影响了周边居民、工厂企业的生产生活。而在社会稳定风险调查时，公路项目尚未建成通车，对运营阶段的风险难以直接确定。因此，调查者需要搜集在项目影响区范围内以往同类公路建设项目的风险情况，一般在其前期、施工、运营过程中，都积累了大量群众、征地拆迁受损方等各方利益代表的需求和冲突情况等相关资料，能够充实项目风险因素。同样需要收集已经运营公路产生的社会影响，特别是针对改扩建项目，需要向沿线政府、居民和公路管理者收集原有旧路运营期间有无针对噪声、尾气等的抗议现象，以及是否采取了针对性的处置措施。

1.2 风险调查主要内容

社会稳定风险调查重点围绕建设项目的合法性、合理性、可行性、可控性等方面开展，涵盖了项目建设阶段和运营阶段可能产生的负面影响，即要全面深入、全方面、全过程地按照寻找风险因素的思路去调查[3]，要充分听取、全面收集群众和各利益相关者意见，包括合理和不合理、现实的和潜在的诉求。公路建设项目需要调查的主要内容包括：

(1)拟建公路项目的合法性。调查拟建公路项目与区域经济社会发展规划，与省、市交通发展规划、产业政策、国家和行业标准规范的符合性，与项目沿线县市的土地利用总体规划、城乡规划的符合性，并需调查询问建设单位进行的前置性文件有无缺漏，是否达到合法性要求。

(2)拟建公路项目沿线自然环境现状和社会环境状况，以及项目实施可能对当地经济社会的影响。需调查拟建项目占用地方资源(主要是土地、水资源、污染物排放指标、自然和生态环境等)带来的影响，一般这些分析论证可以从项目的工可报告和环境影响评价报告中得到。拟建项目的建设和运行活动对项目所在地文化、生活方式、宗教信仰、社会习俗等非物质性因素的影响，能否被当地的社会环境、人文条件所接纳等，这些可通过同类项目分析和实地调查得到。公路建设项目一般对区域经济发展、就业机会、关联的行业(运输企业)产生正面影响。需要调查公路项目是否为收费公路，项目建设可能对平行公路或者竞争性公路产生交通量转移、减少车辆通行费收入的影响，并分析可能带来的社会风险。公路建设项目资金投入巨大，而资金筹措不足或者资金来源不稳定，则可能会欠付施工单位进度款，影响农民工工资发放，造成聚集、闹事等不稳定因素，因此可以从项目资金来源以及项目建设是否超越地方财力角度进行调查分析。

(3)利益相关者对拟建项目建设实施的意见和诉求。公路建设的利益相关者可以分为四类：直接影响居民(被征地或拆迁居民，道路沿线直接影响的居民)，直接影响单位(电力、电信设施权属单位、被拆迁的厂矿、项目设计单位、施工单位、监理单位、贷款银行、材料供应商、运输企业等)，间接影响居民(未受征拆居民、道路使用居民、因道路施工造成交通阻隔影响的)，间接影响单位(使用道路出行的企业厂矿、以及沿线未受直接影响的)。

实地调查中，按照需要深入细致地向沿线影响居民、厂矿等利益相关者了解情况，选取受项目影响较大、有特殊困难的家庭重点走访，当面听取意见。调查的对象需满足广泛性和代表性的要求，并注意调查的方式和方法，以便沿线群众了解真实情况、表达真实意见。

(4)拟建公路项目所在地政府及其有关部门、基层政府和基层组织、社会团体的态度。在规划选址、土地房屋征收补偿、移民安置、环境保护等方面，征求项目所在地政府、有关部门及基层组织、社会团体等对拟建项目的支持态度，了解项目所在地存在的社会历史矛盾和社会背景等。

(5)媒体对拟建公路项目建设实施的态度。调查大众媒体包括网络媒体及移动媒体等新兴媒体对拟建项目的意见、诉求和舆论导向等。

(6)同类项目曾引发的社会稳定风险。调查公开报道的同类项目曾经引发的社会稳定风险，同类项目的后评价报告，风险的原因、后果和处置措施等。

2 调查的方式和方法

风险调查方式有全面调查、抽样调查、个案调查和典型调查。全面调查一般适用于影响范围较小的市政工程等，公路建设项目涉及的范围较长，一般采用后面3种调查方式结合。

风险调查方法有文献法、问卷法、观察法、访谈法、实验法等。依据公路项目的特点和实际，调查方法综合采用文献法、问卷法、访谈法、观察法等。实际工作中文献调查法可以率先进行，在对项目进行了解后既有利于制定工作计划，也有助于实地调查工作，后面3种方法在调查者实地踏勘中同时进行，可采取公告公示、走访群众、召开座谈会等多种方式和方法，以达到广泛调查、充分收集各方意见和诉求的目的。调查分类和调查方法总结见表1。

表1 调查内容和调查方法选择表

3 风险调查方法应用

3.1 文献法

文献法就是搜集和分析研究各种现存的有关文献资料，从中选取信息，以达到调查研究目的。文献调查法不受时空限制，灵活性强，可以率先进行，以便在实地踏勘前对项目有快速、初步的了解，能初步识别利益相关者的意见诉求。公路建设项目社会风险调查阶段需要收集的相关文献有：

(1)收集项目的相关历史资料，包括国家制定的有关政策、项目背景、工可文件及评审会议纪要、各方政府及部门对项目提出的意见，以及项目环境影响评价报告等前置性文件。

(2)采用网上调查以及舆情分析收集有关新闻媒介、网络论坛对项目的报道和意见等。随着社会信息化步伐的加快，网络日益成为各种思想、社会思潮和利益诉求的公共领域，社会个体得以方便地借助互联网自由地表达自己对公路建设项目等公共事务的意见，网络空间(电子公告板、论坛、新闻评论、微博、微信)成为汇集各种信息的超大舆论场。从中调查获取信息时，要注意的是上网的一般为文化水平偏高，较为年轻、关注时事的特定人群，在项目实际开工前，并不充分了解项目建设中带来的社会环境影响，因此，网络意见代表间接影响利益相关者的态度，并不能代表路线沿线受直接影响的居民意见。

(3)调查国内及影响区域内公路项目曾引发的社会稳定风险。如前文所述，通过比较和借鉴，发现风险因素、风险规模以及相对应的处理措施，以及措施是否得当，并评价实施效果。

(4)翻阅当地县志、查阅信访材料，查询项目影响区社会文化水平，历史社会稳定风险因素。

3.2 问卷法

问卷法是通过一系列精心设计的问题构成的调查表，以调查、测量群众的行为、特征和态度。问卷法常常与抽样调查以及定量分析相结合，即通过抽样调查、发放问卷、结果定量分析相结合，这是社会稳定调查中定量研究的重要方法。考虑到地区发展和需求不平衡，公路建设项目的问卷调查由应进入沿线各乡镇及典型村庄进行调查，力求覆盖项目主要影响范围。

问卷法调查对象为被征地农民、移民及普通群众等不同群体以及基层组织的工作人员等，问卷表格可设置的征询项目有：对建设项目的总体看法(支持或不支持的原因)；对建设项目的担忧因素，列举不同影响因素，并对各个因素进行程度评估；针对征地拆迁的补偿标准及安置方式的了解情况和诉求；对居民基本情况进行了解(家庭人口、收入情况、是否有社会保障、耕地面积等)；对建设和运营期的社会环境影响(如对环境、噪声、震动、出行影响，和对建设单位的要求)；公共参与情况(对项目的了解方式，和意见表达的途径)；针对项目征迁人员、移民的了解(对移民安置的诉求情况)。

通过对调查问卷的分析，了解项目可能受征地拆迁、环境和其它影响相关利益者的诉求和对建设项目的主要态度。同时，应注意问卷法有局限性，这些局限性需要通过其他方法进行弥补，问卷法局限性和策略有：(1)问卷问题一般比较封闭(选择题)，对此，可以不全部设置标准化答案，应设置一些可自由回答的题目，由群众自由发表意见，以尽量把握群众的利益诉求；(2)问卷过程中，群众刚开始接触，对项目的了解够深入。由于是事前调查，群众对项目建设带来的影响会估计不足，难以想象或身临其境的体验到项目建设带来的诸多影响，因此需要通过调查同类项目风险事件案例进行补充；(3)问卷法调查的群众文化水平有限，认识有局限。因此在问卷法设计时，尽量采用通俗易懂、接地气的问题和备选答案，避免过于书面化和晦涩，要能方便不同文化水平的群众填写，又能通过关键问题获得群众对待项目的态度。为让被调查者对项目有更多了解，建议在实施问卷法之前，先由乡镇政府或村委会召集村民，由调查者介绍项目情况，并采用座谈形式进行讨论，讨论后再发放调查问卷进行调查；(4)问卷法因要及时收回，调查时间短，群众考虑可能不周全。因此，需通过公式公告收集书面意见进行补充。可以在沿线受影响的城镇乡村，以及在网络上张贴公告，公开征求公众意见，征求可能受项目影响的公众对项目建设的态度，意见及建议，以及对公众意见调查工作的建议。公示的内容应该简要介绍建设项目概况和可能带来的影响，公众参与方式可通过电子邮件、信函、传真、电话等方式向建设单位、咨询单位发表对社会稳定风险分析工作的意见和建议。

3.3 访谈法

访谈法是调查者通过和受访人直接交谈来了解其行为、态度和意见的基本研究方法。访谈法方式多样，社会稳定调查有个别访谈法，也有集体访谈法，可以直接面对面访谈，也可以间接(电话、短信、微信等)进行。公路建设项目访谈的对象和采用形式有：

(1)政府相关部门：针对个别掌握较多信息的公务人员或从业人士，例如交通、征拆工作、治安、维稳办等部门或组织在公路建设项目第一线，对项目建设的风险有重要责任，一般具有比较丰富的维稳经验和协调解决当地社会矛盾的能力，也是处在维护社会稳定的重要平台，对他们进行访谈调查一般能获得比较有价值的信息。可以采用个体访谈，但最好是召集有关部门代表进行集体座谈会的方式进行。

(2)乡镇政府或村委会等基层组织。乡镇政府和村委会承担大量基层社会工作，直接面对群众，也与群众熟悉，了解群众的背景，通过对他们访谈，可以了解到地区社会背景、历史矛盾、弱势群体，以及对风险防范的建议等。征求基层政府意见时，由基层组织出具书面意见并加盖公章。

(3)从业单位。指对项目的建设单位、出资方、项目可行性研究报告编制单位、环评单位等相关人员进行访谈，了解他们在项目方案中遇到的风险因素，以及针对各类意见的采纳情况，了解对风险防范和化解措施的考虑等。

(4)其他相关单位、社会团体。主要指由于项目建设被征地拆迁、或出行受影响的企事业单位及区域的环境保护公益团体，这些往往具有高度专业化的知识和特殊诉求，对准确把握风险点和风险化解措施具有较高的价值。征求机构、社会团体意见时，应出具书面意见并加盖公章。

3.4 观察法

实地踏勘中，在进行访谈法和问卷调查的同时，通过观察可以近距离接触利益相关者及其所处的自然环境、社会环境，可以观察到居民生活条件、饮水条件、交通条件、主要农作物、耕地种类等，是亲身感受拟建项目社会影响的有效途径，所以在项目的访谈和问卷调查阶段，稳评报告的编制人员一定要亲临现场。

4 结语

公路建设项目影响广泛，本文较为系统全面地讨论公路建设项目风险调查的方法和应用，在调查时间、经费有限的情况下，综合采用文献法、问卷法、访谈法和座谈法等多种调查方法，以满足风险调查达到广泛性和深入性要求。

[1]董嘉明.重大投资项目社会稳定风险评估需重点把握的三个问题[J].固定投资决策咨询，2014(5)：31-33，56.

[2]国家发展改革委.重大固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章和评估报告编制大纲(试行)(发改办投资〔2013〕428号)[Z].2013.

[3]徐成彬，李开孟，彭振武.以问题解决为导向的投资项目社会稳定风险评估新框架[J].技术经济，2014(1)：83-91.

[4]黄世武.道路工程建设影响概论[M].北京：人民交通出版社，2013.

Research on Social Stability Risk Investigation Methods of Highway Engineering Construction Projects

HUANG Hao，JIAN Hui，LI Ting-ting，ZHANG Yang-yang

(Guangxi Communications Planning Surveying and Designing Institute，Nanning，Guangxi，530029)

Risk investigation is the foundation of social stability risk analysis，its aim is to find and identify the potential risk factors.Combined with highway construction practices，this article discussed the precautions and operation methods of social stability risk investigation of highway construction projects，proposed the priority given to data collection，detailed site investigation，carefully designed questionnaires，that the media and public opinion can not be ignored and the attention shall be paid to similar project risks，and other in-vestigation strategies，thereby providing the reference for the risk investigation of highway construction pro-jects.

Highway engineering；Social stability risk analysis；Risk investigation

黄 浩，工程师，主要研究方向：交通规划和政策；

U415.11

A

10.13282/j.cnki.wccst.2015.06.022

1673-4874(2015)06-0087-04

2015-04-05

简 慧，工程师，主要研究方向：水土保持、社会稳定评价；

李婷婷，工程师，主要研究方向：工程管理；

张旸炀，研究生，助理工程师，主要研究方向：社会稳定风险评估。

广西发展改革委课题“广西固定资产投资项目社会稳定风险评估工作指南课题研究”