档案行政执法中存在的突出问题及对策

档案行政执法中存在的突出问题及对策

——结合信阳市档案局执法实践进行探讨

李军

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》吹响了依法治国的“集结号”。依法治档是依法治国的具体体现，也是档案事业发展的关键所在，全面推进依法治档成为必然。可是，我们的现状不容乐观，存在着诸如法制观念淡薄、执法力度不够、人员素质偏低等问题。针对这些问题，应该采取什么措施，笔者结合信阳市档案局的执法实践进行初步探讨。

1  档案行政执法中存在的突出问题

1.1  档案法制观念淡薄。近年来，随着各地党委政府重视程度的不断提高、馆舍条件的大幅改善、管理力度的逐步加大、信息化建设的步伐加快、档案服务的全面开展，档案事业取得了较快发展，档案工作的社会地位逐步提高。但是，有的地方依然存在着“说起来重要，干起来次要，忙起来不要”的奇怪现象，特别是人们的档案法制观念比较淡薄，档案违法违纪现象随处可见。譬如，2013年之前，信阳市绝大多数行政单位10年之久未向档案部门移交过档案，而多数人根本意识不到这是严重的违法现象;2014年6月，笔者曾针对社会公众做过一个调查，在“是否知道《档案法》”的问题上，统计结果显示，知道《档案法》的人不足四成，更不要说依法从事了，可见档案法制观念多么淡薄。即使在档案部门内部，同样存在着法制观念、法的意识不够强的问题，具体表现在法制机构不健全、档案行政执法不正规等方面。信阳市共有10个档案行政管理部门，其中4 个没有设立法规科（股），即使有法规科，也大多有名无实，要么人员配备不整，无法正常开展法制工作，要么是其他工作的预备队，哪里需要往哪补。据统计，信阳全市持有“执法证”的45 人（其中信阳市档案局13人），基层持证人员偏少，队伍力量比较薄弱。具体到档案行政执法，不少单位基本没有具体计划、没有硬性指标，似乎档案行政执法执与不执、执多执少都无所谓，思想上对依法治档根本就不重视、不上紧、不到位。

1.2   档案执法缺乏力度。这方面的具体情况，一是频度不够。档案行政执法的最高目标是常态化，而现实工作中，距离这个目标相差甚远。假设一个县档案局每年开展一次档案行政执法，一次检查50个左右的行政单位，一个县（区）有将近200个行政单位，那么，要想对一个县（区）的每个行政单位进行一次档案行政执法，至少要3年时间。如果档案局做不到每年开展一次档案行政执法、每次不少于50个左右的单位的话，那档案行政执法间隔时间会更长。事实上，现实情况可能比这还要差。二是从严不够。目前，开展档案行政执法的方式不外乎两种，即联合执法、单独执法。所谓“联合执法”，就是档案行政管理部门会同当地人大、法制办等开展的档案行政执法，严格讲，这种形式不能叫“执法”，只能叫“检查”，因为不管是人大的，还是法制办的，他们都没有“执法证”，而没有“执法证”是不能进行行政执法的。可是，就目前情况看，大多数档案行政管理部门热衷于这种形式，而且似乎也很有效;所谓“单独执法”，就是档案行政管理部门自己开展档案行政执法，这才真正叫“执法”！可是不管哪种方式，档案行政执法表面上轰轰烈烈，实际上不实不严。执法常常流于形式，不外乎听听领导汇报、室内走走瞧瞧，这种走马观花式的执法，往往是“雾里看花”，别说是发现不了违法问题，即便发现了也很难给予惩处，顶多是下发个“整改通知书”，根本达不到档案行政执法的目的和意义。多年来，整个信阳市没有查处一起档案违法违纪案件，难道真是没有档案违法违纪现象吗？事实肯定不是这样，只是没有发现，或者发现了没有查处而已。

1.3  执法人员素质偏低。从信阳市的情况看，大多数档案执法人员，特别是基层县（区）这一级的行政执法人员，无论是所学专业，还是知识素养，抑或是执法能力、水平，参差不齐，真正素质高、能力强的档案行政执法人员，屈指可数。由于受到编制、体制等因素的影响，基层档案行政管理部门股室设置偏少、在岗人员缺编的现象比较严重，所以，经常出现一个科室兼顾好几项工作的现象，比如，有的单位档案行政执法的职责因为没有法规科（股），只好归并在业务科或者办公室。于是，就会出现这样的情况：档案行政执法人员常常拿“业务规范”当做“法律条款”进行档案行政执法。到底是在进行“业务指导”还是“档案执法”，使人“丈二和尚摸不着头脑”！虽然档案执法者必须熟悉业务规范，但“业务规范”≠“法律条款”，“业务指导”≠“档案执法”，二者有着本质区别。更重要的是，档案行政执法人员存在着不敢执法、不愿执法、不会执法，有的还存在徇私执法的问题。“不敢执法”缘于档案部门弱势，执法人员缺乏自信，不敢碰硬;“不愿执法”则是很多时候即使发现了违法违纪问题，要么是查处不了，要么是《档案法》缺乏刚性，查处了也是不疼不痒，不了了之;“不会执法”的问题，有的是执法程序不正确，有的是执法文书不会写，有的是遇到难题处理不了，不一而足;“徇私执法”就是执法人员不能硬起手腕，做到该怎么处罚就怎么处罚，人情大于法理，往往是大事化小，小事化了，很多时候最多是下发“整改通知书”完事。

2  解决问题的主要对策

2.1  加大宣传力度 增强法制意识。普法宣传是增强档案法制意识的主要手段。而我们现在的普法宣传，明显存在着短板，具体表现为“三多三少”。所谓“三多三少”，一是对内宣传多对外宣传少。档案系统内部对《档案法》等法律法规的宣传较多，效果较好，而对社会大众的宣传太少，民众的档案法制意识不高，不利于档案工作开展。二是节点宣传多平时宣传少。在对社会民众进行档案普法宣传时，往往集中在“法制纪念日”或“国际档案日”有限的几个时间节点，一过节点就销声匿迹，听不到“音”，也见不到“字”。三是利用内部平台宣传多利用社会媒体宣传少。宣传时大多利用档案系统内部的网络、报刊作为平台，辅以展览、挂图等，而社会媒体——报纸、电视等则少有宣传档案工作的，形不成“花开内外香”的效果。鉴于此，档案宣传工作必须彻底改变这种不利局面，形成“大宣传”格局，努力实现“三个转变”：在范围上，转变成内部抓重点、社会抓普遍;在时间上，转变成节点有特色、平时有活动;在方式上，转变成内部平台主打、社会媒体烘托。当然，理论宣传还要与执法实践紧密结合才能更好地发挥作用。

2.2  建立健全机制 切实规范执法。建立健全各种有效机制，是规范执法的关键。一要建立统一的组织管理机制。党委、政府要成立“档案管理工作委员会”，档案行政管理部门要成立“档案行政执法监督检查领导小组”，对档案行政执法施行统一领导、严格监督、科学指导。二要建立全面完备的工作机制。档案行政执法是一项政策性、原则性较强的工作，而且涉及面广、牵涉单位多。所以，务必严谨认真，做到有头有尾。实施执法之前一定要有计划、有方案;过程中遇到问题要及时请示、汇报，形成科学处理意见;执法结束后要进行总结、通报，并注意整理归档。三要建立执法问责机制。要严格落实档案执法责任制，执法人员要保持高度责任意识和职能意识，谁执法谁负责，谁负责谁担责，出了问题板子要打到具体人身上，确保档案执法合理、适当、规范、高效。

2.3  加强队伍建设 提高执法水平。加强队伍建设，首先要配齐配强人员。根据实际工作需要，一个县级档案行政管理部门至少要有1人持有“档案行政监督证”、3人持有“档案行政执法证”，这样才能保证正常工作开展。以这个标准衡量，目前，信阳市多数基层档案行政管理部门执法队伍需要补充新鲜血液。其次要提高业务水平。可通过组织培训、岗位练兵、参观交流等多种途径，在提高法律法规理论水平的同时，增强实际工作能力，努力使每个档案执法者都成为一名会执法、能执法、善执法的执法能手。最后要加强执法保障。要切实在人、财、物等方面给予档案行政执法积极支持，解决必要的办案经费，配备必需的办公设备，以及交通、通讯等工具，使档案执法工作信息灵、行动快、效率高。

2.4  加大执法力度 实现常态执法。加大执法力度，要求档案执法一要严、二要多。“严”主要是指程序严、查处严，通过严格规范执法，发现问题不讲情面、坚决查处。信阳市档案行政管理部门多年来之所以没有查处档案违法案例，关键就是“严”得不够。“多”主要是指增加频率、扩大覆盖面，档案行政执法最高目标是实现执法常态化，就目前实际情况，实现常态化还不现实，但我们要积极向常态化过渡，在“多”字上下功夫。信阳市近年来的档案执法状况，特别是基层的情况，尤其不容乐观，有的县多年不开展档案行政执法工作，这种现象必须改变。

（作者单位：信阳市档案局  来稿日期：2015-04-18）