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档案行政执法中存在的突出问题及对策

2015-06-25

档案管理 2015年4期
关键词:信阳市档案局执法人员

档案行政执法中存在的突出问题及对策

——结合信阳市档案局执法实践进行探讨

李军

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》吹响了依法治国的“集结号”。依法治档是依法治国的具体体现,也是档案事业发展的关键所在,全面推进依法治档成为必然。可是,我们的现状不容乐观,存在着诸如法制观念淡薄、执法力度不够、人员素质偏低等问题。针对这些问题,应该采取什么措施,笔者结合信阳市档案局的执法实践进行初步探讨。

1  档案行政执法中存在的突出问题

1.1  档案法制观念淡薄。近年来,随着各地党委政府重视程度的不断提高、馆舍条件的大幅改善、管理力度的逐步加大、信息化建设的步伐加快、档案服务的全面开展,档案事业取得了较快发展,档案工作的社会地位逐步提高。但是,有的地方依然存在着“说起来重要,干起来次要,忙起来不要”的奇怪现象,特别是人们的档案法制观念比较淡薄,档案违法违纪现象随处可见。譬如,2013年之前,信阳市绝大多数行政单位10年之久未向档案部门移交过档案,而多数人根本意识不到这是严重的违法现象;2014年6月,笔者曾针对社会公众做过一个调查,在“是否知道《档案法》”的问题上,统计结果显示,知道《档案法》的人不足四成,更不要说依法从事了,可见档案法制观念多么淡薄。即使在档案部门内部,同样存在着法制观念、法的意识不够强的问题,具体表现在法制机构不健全、档案行政执法不正规等方面。信阳市共有10个档案行政管理部门,其中4 个没有设立法规科(股),即使有法规科,也大多有名无实,要么人员配备不整,无法正常开展法制工作,要么是其他工作的预备队,哪里需要往哪补。据统计,信阳全市持有“执法证”的45 人(其中信阳市档案局13人),基层持证人员偏少,队伍力量比较薄弱。具体到档案行政执法,不少单位基本没有具体计划、没有硬性指标,似乎档案行政执法执与不执、执多执少都无所谓,思想上对依法治档根本就不重视、不上紧、不到位。

1.2   档案执法缺乏力度。这方面的具体情况,一是频度不够。档案行政执法的最高目标是常态化,而现实工作中,距离这个目标相差甚远。假设一个县档案局每年开展一次档案行政执法,一次检查50个左右的行政单位,一个县(区)有将近200个行政单位,那么,要想对一个县(区)的每个行政单位进行一次档案行政执法,至少要3年时间。如果档案局做不到每年开展一次档案行政执法、每次不少于50个左右的单位的话,那档案行政执法间隔时间会更长。事实上,现实情况可能比这还要差。二是从严不够。目前,开展档案行政执法的方式不外乎两种,即联合执法、单独执法。所谓“联合执法”,就是档案行政管理部门会同当地人大、法制办等开展的档案行政执法,严格讲,这种形式不能叫“执法”,只能叫“检查”,因为不管是人大的,还是法制办的,他们都没有“执法证”,而没有“执法证”是不能进行行政执法的。可是,就目前情况看,大多数档案行政管理部门热衷于这种形式,而且似乎也很有效;所谓“单独执法”,就是档案行政管理部门自己开展档案行政执法,这才真正叫“执法”!可是不管哪种方式,档案行政执法表面上轰轰烈烈,实际上不实不严。执法常常流于形式,不外乎听听领导汇报、室内走走瞧瞧,这种走马观花式的执法,往往是“雾里看花”,别说是发现不了违法问题,即便发现了也很难给予惩处,顶多是下发个“整改通知书”,根本达不到档案行政执法的目的和意义。多年来,整个信阳市没有查处一起档案违法违纪案件,难道真是没有档案违法违纪现象吗?事实肯定不是这样,只是没有发现,或者发现了没有查处而已。

1.3  执法人员素质偏低。从信阳市的情况看,大多数档案执法人员,特别是基层县(区)这一级的行政执法人员,无论是所学专业,还是知识素养,抑或是执法能力、水平,参差不齐,真正素质高、能力强的档案行政执法人员,屈指可数。由于受到编制、体制等因素的影响,基层档案行政管理部门股室设置偏少、在岗人员缺编的现象比较严重,所以,经常出现一个科室兼顾好几项工作的现象,比如,有的单位档案行政执法的职责因为没有法规科(股),只好归并在业务科或者办公室。于是,就会出现这样的情况:档案行政执法人员常常拿“业务规范”当做“法律条款”进行档案行政执法。到底是在进行“业务指导”还是“档案执法”,使人“丈二和尚摸不着头脑”!虽然档案执法者必须熟悉业务规范,但“业务规范”≠“法律条款”,“业务指导”≠“档案执法”,二者有着本质区别。更重要的是,档案行政执法人员存在着不敢执法、不愿执法、不会执法,有的还存在徇私执法的问题。“不敢执法”缘于档案部门弱势,执法人员缺乏自信,不敢碰硬;“不愿执法”则是很多时候即使发现了违法违纪问题,要么是查处不了,要么是《档案法》缺乏刚性,查处了也是不疼不痒,不了了之;“不会执法”的问题,有的是执法程序不正确,有的是执法文书不会写,有的是遇到难题处理不了,不一而足;“徇私执法”就是执法人员不能硬起手腕,做到该怎么处罚就怎么处罚,人情大于法理,往往是大事化小,小事化了,很多时候最多是下发“整改通知书”完事。

2  解决问题的主要对策

2.1  加大宣传力度 增强法制意识。普法宣传是增强档案法制意识的主要手段。而我们现在的普法宣传,明显存在着短板,具体表现为“三多三少”。所谓“三多三少”,一是对内宣传多对外宣传少。档案系统内部对《档案法》等法律法规的宣传较多,效果较好,而对社会大众的宣传太少,民众的档案法制意识不高,不利于档案工作开展。二是节点宣传多平时宣传少。在对社会民众进行档案普法宣传时,往往集中在“法制纪念日”或“国际档案日”有限的几个时间节点,一过节点就销声匿迹,听不到“音”,也见不到“字”。三是利用内部平台宣传多利用社会媒体宣传少。宣传时大多利用档案系统内部的网络、报刊作为平台,辅以展览、挂图等,而社会媒体——报纸、电视等则少有宣传档案工作的,形不成“花开内外香”的效果。鉴于此,档案宣传工作必须彻底改变这种不利局面,形成“大宣传”格局,努力实现“三个转变”:在范围上,转变成内部抓重点、社会抓普遍;在时间上,转变成节点有特色、平时有活动;在方式上,转变成内部平台主打、社会媒体烘托。当然,理论宣传还要与执法实践紧密结合才能更好地发挥作用。

2.2  建立健全机制 切实规范执法。建立健全各种有效机制,是规范执法的关键。一要建立统一的组织管理机制。党委、政府要成立“档案管理工作委员会”,档案行政管理部门要成立“档案行政执法监督检查领导小组”,对档案行政执法施行统一领导、严格监督、科学指导。二要建立全面完备的工作机制。档案行政执法是一项政策性、原则性较强的工作,而且涉及面广、牵涉单位多。所以,务必严谨认真,做到有头有尾。实施执法之前一定要有计划、有方案;过程中遇到问题要及时请示、汇报,形成科学处理意见;执法结束后要进行总结、通报,并注意整理归档。三要建立执法问责机制。要严格落实档案执法责任制,执法人员要保持高度责任意识和职能意识,谁执法谁负责,谁负责谁担责,出了问题板子要打到具体人身上,确保档案执法合理、适当、规范、高效。

2.3  加强队伍建设 提高执法水平。加强队伍建设,首先要配齐配强人员。根据实际工作需要,一个县级档案行政管理部门至少要有1人持有“档案行政监督证”、3人持有“档案行政执法证”,这样才能保证正常工作开展。以这个标准衡量,目前,信阳市多数基层档案行政管理部门执法队伍需要补充新鲜血液。其次要提高业务水平。可通过组织培训、岗位练兵、参观交流等多种途径,在提高法律法规理论水平的同时,增强实际工作能力,努力使每个档案执法者都成为一名会执法、能执法、善执法的执法能手。最后要加强执法保障。要切实在人、财、物等方面给予档案行政执法积极支持,解决必要的办案经费,配备必需的办公设备,以及交通、通讯等工具,使档案执法工作信息灵、行动快、效率高。

2.4  加大执法力度 实现常态执法。加大执法力度,要求档案执法一要严、二要多。“严”主要是指程序严、查处严,通过严格规范执法,发现问题不讲情面、坚决查处。信阳市档案行政管理部门多年来之所以没有查处档案违法案例,关键就是“严”得不够。“多”主要是指增加频率、扩大覆盖面,档案行政执法最高目标是实现执法常态化,就目前实际情况,实现常态化还不现实,但我们要积极向常态化过渡,在“多”字上下功夫。信阳市近年来的档案执法状况,特别是基层的情况,尤其不容乐观,有的县多年不开展档案行政执法工作,这种现象必须改变。

(作者单位:信阳市档案局  来稿日期:2015-04-18)

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