我国公共服务均等化困境及路径建议

符玉宇

（华东政法大学，上海 200042）

党的十八届三中全会明确提出要“推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化”。提升公共服务的均等化水平已成为我国全面建成小康社会的重要目标内容。然而，我国公共服务均等化水平的总体状况仍然较差，难以满足经济社会的发展需要以及公众的生活需求。现阶段我国在实现公共服务均等化方面仍面临诸多困境，来自不同领域的瓶颈和障碍亟待突破。

一、公共服务均等化相关理论

在对我国公共服务均等化展开论述之前，我们需要了解与之相关的理论，包括基本概念和均等化的标准等内容。

（一）相关概念

分析公共服务均等化这一命题需要明晰几组概念。一是公共产品与公共服务。公共产品的内容更加广泛，它既包括有形的公共产品，也包括无形的公共产品，也就是公共服务。公共服务则是指“公共部门基于社会公共设施或公共资源，为特定公共需求群体提供的服务”，属于公共物品的范畴。二是基本公共服务与一般公共服务。基本公共服务是公共服务的主要内容，是指与公众切身利益密切相关的最具基础性的公共服务，如社会保障、医疗卫生、住房和教育等。而除了基本公共服务以外的项目，如国防、外交等，则属于一般公共服务。三是均等化与公共服务的均等化。一般认为，均等化包括过程的均等化和结果的均等化。与之相对应，公共服务的均等化也包括了公共服务过程的均等化，即普遍拥有享受均等化公共服务的权利和机会，以及公共服务结果的均等化，即能够切实享受到水平接近、标准大致相同的公共服务。

（二）均等化标准

当前，公共服务均等化的标准主要有三种类型。一是最低标准，即公众均能够平等地享受到最低限度的基本公共服务；对基本公共服务的享受在公众当中具有普遍性。二是平均标准，即政府所提供的公共服务在确保均等化的同时，在水平上还应达到中等程度。三是相等标准，即政府向公众所提供的公共服务在内容和水平上应完全相等，这也是最高程度的均等化。按照上述标准划分，结合我国国情进行考虑，实现最低标准的公共服务均等化应是我国现阶段需要实现的目标，在未来则应努力接近平均水平的公共服务均等化。

二、我国公共服务均等化的困境

促进公共服务的均等化是我国创新社会治理体系、提升社会治理能力，以及全面建成小康社会的重要内容。如何做强公共服务的供给、提升公共服务的均等化水平已成为事关我国长期稳定协调发展的一个全局性、基础性的重要问题，需要重点考虑。

尽管近年来我国公共服务的供给以及均等化水平得到了一定提升，并取得了相应的成就，但从整体上看，实现我国公共服务均等化仍然面临诸多困境。主要表现在以下几个领域：

（一）政治领域

政治领域的约束主要包括两个方面。一是法律法规不健全。现行法律法规当中缺少对公共服务均等化的明确规定。提供相对均等的公共服务是各级政府应当承担的重要职责，但无论是在宪法还是其他法律法规当中，我们都没有对政府的这一职责进行明确的规定。此外，关于公共服务均等化的具体标准、获取服务资源的方式和途径、提供公共服务过程中的利益调节以及权益保障机制等内容在相关成文法规条例当中都缺乏具体的阐述。二是地区间、城乡间政府机构的公共服务管理水平差距。管理水平的差距是客观存在的；差距的形成源于地区、城乡之间经济水平、教育水平、地理区位等要素的差距；管理水平差距的存在又使得地区、城乡间的不同政府机构即使掌握大致相同的服务资源，所提供的基本公共服务也存在差距，而在实际当中面对服务资源的差异则会进一步加剧服务供给的不均等。

（二）经济领域

经济领域的约束也包括两个方面。一是我国经济实力仍然有限。尽管我国在2010年正式成为了全球第二大经济体，经济总量仅次于美国，2014年GDP总额更是达到了636462.7亿元，但在庞大的人口基数面前，我国的经济实力仍然十分有限，难以满足公共服务均等化的需要。世界银行的统计数据显示，2013年我国人均GDP世界排名85名，为6807.40美元，只占到了美国人均GDP的12.83%，日本的17.62%。不难看出，与发达国家相比我国的经济实力仍有较大差距。这种差距会在一定程度上影响公共服务的均等化。二是地区间、城乡间经济发展水平差距较大。以2014年的年GDP总额为例，上海当年的GDP总额达到了23560.94亿元，而甘肃为6835.27亿元，宁夏仅为2752.10亿元，地区之间的经济状况差距悬殊。而从表1当中城镇人均可支配收入与农村人均纯收入的对比以及家庭恩格尔系数在城镇和农村的不同表现亦足以说明我国城乡之间经济发展水平的差距。地区间和城乡间经济发展水平的差距客观上会阻碍我国地区间、城乡间公共服务的均等化。

表1 成乡居民人均收入状况对比表 单位：元、%

（三）社会领域

社会领域对公共服务均等化的约束主要来自户籍、收入状况等差异引起的公民社会身份的不同，以及在提供公共服务当中对社会力量的使用不够充分。在城乡二元结构以及传统的户籍制度安排下，城乡之间的户籍差异以及附着在户籍之上各种权利造成了城乡居民之间在公共服务的享有上难以实现均等；而对于同样拥有城市户籍的不同地区的居民，也可能因为城市地理区位和发展水平的不同而难以享受到均等的公共服务。此外，由于收入状况、社会地位等条件的差异，不同群体在话语权方面也有大有小，具备较强话语权的群体往往能够在公共服务的配置当中占据先机，从而享受到更多的公共服务，使公共服务在群体之间分配不均。当前，我国公共服务的供给主要由政府负责，企业、社会组织和公众等社会力量的参与范围和参与力度仍然有限，来自社会的资源和力量没有得到充分利用，限制了公共服务供给效率和均等化水平的提升。

三、推进我国公共服务均等化的路径建议

针对上述困境，实现我国公共服务的均等化可采取以下路径建议。

（一）大力发展经济

公共服务的供给是均等化的前提。公共服务的供给需要成本，无论是政府还是其他主体，实现公共服务的供给乃至均等化都需要一定的物质基础作为保障。充足的经济实力无疑是加强公共服务的供给，提升公共服务均等化水平的重要物质基础。只有“经济蛋糕”越大，公共服务的“蛋糕”才会越大，均等化配置的基础条件才会更好。正如前文所述，我国的经济发展水平虽然在整体层面已有了显著的提升，但在个体层面仍与其他国家存在较大的差距。因此，在当前乃至未来较长的一段时期内，我们还需要继续加强经济建设，提高我国的经济发展水平，做大“经济蛋糕”，充实公共服务均等化的物质基础。

（二）完善体制机制

体制方面，首先，应完善财政制度。明确中央和地方政府以及地方政府之间在公共服务方面的事权，健全财力与事权相匹配的财政制度；完善转移支付制度，使财政转移支出真正起到促进公共服务均等化的作用。其次，应改革户籍制度。适当放宽户口迁移政策和落户条件，保障城乡居民在养老、医疗、住房、就业及子女教育等方面享受相近的待遇。再次，要健全法律体系。尝试在宪法中明确公民享有均等化公共服务的权利，同时构筑系统化的公共服务均等化相关法律体系，并制定相应的具体操作细则和规范。机制方面，首先，应构建公共服务需求发展机制。通过搭建信息网络平台，完善重大事项公示及听证制度，充分发掘民意、倾听民声，反映公众需求。其次，应建立公共服务均等化绩效考核和监督机制。引导各方共同参与公共服务均等化的绩效评估与监管，形成监管合力，并确保绩效评估结果能够及时向上级、平级、下级及民众反馈。

（三）社会力量参与

在推进我国公共服务均等化的过程中，还应重视对企业、社会组织、公众等社会力量的吸收和利用。在企业参与方面，应强调企业的社会责任，注重企业自身优势的发挥，运用好企业在长期参与市场竞争中形成的高效管理方式以及专业的生产技术。在社会组织参与方面，要突出社会组织专业化程度高、富有灵活性、与群众接触密切等特点，通过完善社会组织的培育、孵化等相关机制，健全政府购买服务体系，通过政策优惠给予社会组织充分的扶持并释放其参与空间，最大限度发挥社会组织在公共服务供给以及均等化水平提升中的“补缺”作用。在公众参与方面，应积极完善志愿服务和慈善捐助体系，在激发公众参与热情的同时，确保资源得到有效利用；此外，还要加强公众对公共服务均等化的评估和监督，提升公共服务均等化供给的针对性和有效性。

（四）分步循序推进

在推进我国公共服务均等化的过程中应清醒地认识到，短期甚至是中期完全实现我国公共服务均等化的目标是十分困难的。这需要认识统一、制度设计、制度调整以及财力保障的全面准备和条件，因此是一个较长的渐进性历史过程。因此，我们可以尝试采用逐步实现的方式来达成公共服务均等化的目标，先努力实现基本公共服务的均等化，然后再力求实现其他公共服务的均等化。在实现基本公共服务均等化当中还要进一步排布先后次序，应首先解决与民生直接相关的基本公共服务均等化，其次再实现其他基本公共服务的均等化。

[1]郭小聪，刘述良.中国基本公共服务均等化:困境与出路[J].中山大学学报(社会科学版)，2010,（5）:150-158.