我国生育保险制度存在的问题研究

任婷瑛

摘 要：我国生育保险制度在建立初期是比较完整的，既覆盖职工家属，也覆盖临时工，同时还具有社会统筹等特点。但是在文化大革命时期，生育保险制度出现了倒退，由于过分强调“个人责任”，以致于生育保险从“社会”走向“企业”，多层次覆盖也随之消失。之后，随着各个领域改革的不断深化，我国的生育保险制度越来越不适应社会发展的需求，其弊端日渐暴露出来。

关键词：生育保险制度；差距；覆盖率

中图分类号：F840.617 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）15-0049-02

我国生育保险制度从建立至今，经过六十多年的历程，取得了巨大发展。从纵向来看，与改革之初相比，我国生育保险制度无论是在覆盖面、职工参保率，还是待遇水平方面都取得了一定成就。尤其是进入新世纪以后，国家加大力度建立并完善生育保险，未建立生育保险的省（市、区）纷纷建立生育保险制度。对于之前已经建立生育保险制度的省（市、区）则不断完善生育保险制度。

但从横向来看，我国的生育保险制度无论是对生育保险的认识、实施范围、待遇标准，还是从生育保险基金的建立与制度的统一来看，都与发达国家存在一定差距，这些差距是我国生育保险制度存在的亟待解决的矛盾和问题。

一、实际覆盖面窄

据资料显示，2012年底，我国共有31个省（区、市）出台了生育保险方面的地方性法规、地方政府规章或者其他规范性文件，这些法规或文件对本省（区、市）生育保险制度做出了具体安排。从这一层面而言，生育保险似乎已经在全国大部分省（市、区）建立起来，覆盖面是很广的。但实际上，生育保险的覆盖面并不广。原因在于以上数据反映的仅是生育保险的制度覆盖面，并不代表实际覆盖面。在全国建立生育保险的31个省份中，有的省份只是颁发生育保险办法或出台生育保险相关政策、法规，并未在全省范围内严格按照《女职工劳动保护规定》等相关政策法规中所明确的那样向一切国家机关、企业事业单位、人民团体大力推广职工社会生育保险，有的省份则只在某几个地区或某类单位或企业重点推广，有的省份甚至只是把生育保险作为一个“形象工程”来完成，而真正严格贯彻《企业职工生育保险试行办法》精神将机关、事业单位和企业等用人单位全部纳入生育保险覆盖范围的省份仅有19个。由此可知，生育保险实际覆盖面并不宽。

二、参保人数少，覆盖率低

国家统计局发布的资料显示，2009—2013年，我国生育保险参保人数依次为10 876万、12 336万、13 892万、15 429万和16 392万。与同期参保的其他险种相比，人数是最少的，具体参保情况（见表1）。

通过对这些数据进行整理分析，笔者不难发现，只有2012年生育保险参保人数比城镇职工工伤保险参保人数多，其他年份生育保险参保人数都是最少的。事实上，就算2012年生育保险参保人数已经超过了城镇职工工伤保险参保人数，也并不代表在整体上生育保险参保比工伤保险参保人数多，因为工伤保险人数是在减去农民工后的数字。再计算比率，除2012年生育保险超过工伤保险一个百分点，其他年份都低于其他险种，即使至2013年末，生育保险参保人数也只达到城镇在职职工养老保险的67.8%，城镇在职职工基本医疗保险的80%，城镇在职职工失业保险的99.8%，城镇在职职工工伤保险的82.3%。由此可知，就目前我国五项社会保险来比较，生育保险参保人数依然是最少的。

三、制度设计缺乏性别意识，忽视男性参保

中国生育保险制度安排缺乏性别意识，忽视男性参保，这可以从与生育保险相关的法律法规中得以体现。如《女职工劳动保护规定》就明确生育保险对象是一切国家机关、人民团体、企事业单位的女性职工。在生育保险实施与推广的过程中，生育保险的覆盖对象、缴费、待遇享受等都与男性无关，即男性职工不用缴纳生育保险费，也享受不到生育休假（父育假、育儿假），更享受不到生育津贴及生育补贴。这样的制度安排及具体做法是基于中国建国初期的计划经济体制，与计划经济体制下国家对一切事务实施直接干预相适应，势必与女性已从家庭中解放出来并成为经济社会发展不可或缺的建设队伍这样一个时代截然不符。

四、统筹层次低，互济性差

我国现阶段的女职工生育所有费用均由用人单位或企业负担，职工个人不缴费，政府财政不补贴，没有体现“社会保险基金由国家、集体、个人三者共同负担和权利与义务对等”的原则。就我国的规定而言，生育保险实行社会统筹，但是由于生育保险制度上的严重分割，各地长期试行及试而不定，结果现行的生育保险统筹层次很低，在实行生育保险社会统筹的地区，主要实行县市级统筹，有的地方采取市级统筹，有的地方为县级统筹，甚至有的地方还继续沿用“老制度”下的“企业（单位）内部统筹”，并且，在统筹基金上也主要是限于生育津贴及医疗手术部分，基金调剂能力差，分担风险的能力也差。

五、待遇享有人数少，待遇享有率低

生育保险待遇享有率指的是享有生育保险待遇人数与参加生育保险的人数之比。通过对2009—2013年五年间我国生育保险参保人数与享有生育保险人数对比分析可见（见表2），我国生育保险享有人数及享有率极低，享有生育保险待遇人数占当年参加生育保险人数的比例在1.5%～3.2%之间。再通过对这五年期间生育保险基金收入与基金支出进行比较可知，生育保险基金支出仅处于当年生育保险基金收入的52.3%～76.8%之间，基金积余越来越多。

实质上，单纯用享有生育保险待遇人数跟参加人数两个指标进行比较并不能完全体现女工享有生育保险待遇的高低。由于生育保险待遇包含产假、生育津贴、产假、住院接生费用等多种项目，所以，在衡量生育保险待遇享有率高低时增加相应指标，例如，女工生育后能否回原单位或原岗位工作，能否享受到产假，生育津贴，产检、住院接生等费用能不能报销或报销比例有否低于政策规定的范围。但王菊芬在对上海非公有制企业女工的调查得出的“只有47.5%的女工在产后工作岗位未有变动，其他女工几乎都有变动以及在上海期间生育过孩子的流动妇女中，仅有17.6%的人享有到产假，生育保险费用报销者只占3.9%”的结论恰好从另一个角度证明了我国当前生育保险实际享有率比制度理论享有率更低。蒋永萍的调查结果“全国能够享受产假工资待遇的女性为62.2%，城镇能够享受此待遇的女性较高也只是69.7%，农村地区在非农单位就业的女性能享受此待遇的只有39%，流动就业妇女生育保险享有率更低”同样证明了这一观点。

六、职能机构执行不力，监管不严

当前，我国社会保险职能机构执行不力，监管不严已经成为不争的事实。主要表现就是在执行过程中不能严格实施国家在生育保险上制定的方针政策。如国家规定，至2010年生育保险覆盖率要达90%以上。可由于执行过程中的不力，以致现在生育保险覆盖率远远低于这个水平。更别说达到《生育保险办法》（征求意见稿）中拟定的全覆盖。而对于监管不严，主要是监管机构没有做到严厉督查、及时反馈，并及时采取措施补救，对该保未保的地区、单位、企业等放任不管，对逃保、漏保的行为不予追究或追究不严。