人口老龄化对中国养老保障制度的影响

陈丽华

（中共沈阳市委党校，辽宁 沈阳 110036）

一、概念界定及中国人口老龄化现状

（一）人口老龄化的界定

联合国对人口老龄化的定义为：“当老年人在人口中的比例增大时，我们称之为人口老龄化”[1]。还有另一重定义，即“一个人口总体中的中老年人口所占比例（或份额）不断增加，抑或青少年人口所占比例不断递减这样一种渐进过程”[2]。综上所述，人口老龄化，其实就是指一个社会中老年人口占总人口的比重不断上升并且人口年龄结构呈现老化趋势的一种社会发展过程。人口老龄化是社会经济发展，科技水平进步的必然过程，反映的则是从农耕社会到工业社会人类对于自身的生产能力由不足到过剩的过程。这个阶段的老龄化是一种自发式转变为自控式的过渡，但这并不是说老龄化将长期存在于整个社会，人类的自身发展可以将人口结构水平调回平衡状态。因此，从人类历史发展的长河来考察，人口老龄化仍然是阶段性的。

（二）人口老龄化现状

我国人口的出生率从 1990年的 21.06%下降到2011年的11.93%，呈下降趋势，死亡率则由1990年的 6.67%上升到 2011年的 7.14%， 呈上升趋势，自然增长率也呈现出下降的趋势。这是由于受计划生育政策的影响。而我国65岁以上老年人口比例由 1990年的 5.6%上升到 2011年的 9.1%，老年人口扶养比由1990年的8.4%上升到2011年的 12.3%。

二、中国养老保险制度及存在的问题

（一）养老保险制度

1.传统养老保险制度。在1958-1966年间，我国将工人和职员的退休制度进行统一，并且救济也被纳入退休人员范畴，同时制定军官退休制度，并开始着手实行集体退休统筹，这不仅形成了一种按照所有制划分格局的退休制度，也完善和发展了养老保险制度。[3]原有的养老保险制度规定机关及事业单位个人无需缴纳养老保险费用，其退休金完全由财政负责，企业职工养老保险水平则取决于所在企业的经营状况，养老保险金这一项会在企业的营业之外单列一项支出。这有利于解除劳动者养老的后顾之忧同时兼顾公平正义。但是这种机制却也有着自身的不足，传统退休养老制度采用的是现收现付的财务制度，既不是基金制，也没有任何积累，虽运行简便，但无法应对人口老龄化冲击；它还是一种非社会化的、单一层次的制度安排。各个单位仅对本单位的员工负责，劳动者的流动性极差，退休人员只有一个渠道可以获得养老金，致使他们老年生活完全依赖于这一制度保障。

表1 人口基本情况

2.统账结合型养老保险制度。当前，国际上普遍采取现收现付制的养老保险模式，基金制养老保险制度也在一些国家开始出现，中国正在积极的寻求改变传统的养老保险制度，试图通过社会统筹和个人账户相结合的养老保险模式来应对人口老龄化。[4]它不同于以往的现收现付制，也并非完全基金积累制，而是部分现收现付和部分完全积累的组合。在此模式下，企业和员工共同承担养老保险缴费义务，双方按一定比例缴纳，缴纳的费用分别计入统筹基金账户和个人账户，两个账户的积累额是职工退休待遇的保障。

图1 2011年企业职工基本养老保险基金来源情况

图2 养老金体系

（二）存在的问题

1.基金筹措渠道单一。基金筹集渠道单一成为了主要的弊端之一。按照制度设计，社保基金的筹资渠道主要有四部分：一是用人单位缴费，二是职工个人缴费，三是政府财政补贴，四是社会保险基金投资收益。但就实际情况而言，主要依靠的还是用人单位和职工缴费。从图1中可以看出，单位缴费和职工个人缴费的比例占到了总收入的83.16%。

2.养老金监管机制不健全。如果养老金体系是一座金字塔的话，那么个人养老储蓄、补充养老基金、公共养老基金则分别是金字塔的塔尖、中部和底部。（见图2）在我国，现收现付和个人账户相结合的部分积累制是目前采取的基本养老保险制度，应对人口老龄化，我们需要通过对个人账户进行投资管理，运用市场化手段来不断完善我国的养老体系。

但是，其中也存在很多的不足之处。首先，我国养老基金的投资运营尚属试验阶段，各方面的保障措施还没有配套齐全。其次，法律上对于养老基金运营管理的约束并不强，缺乏立法层面上的监管。另外，监督机制不健全，社会保险关系难转移等问题也是基金管理存在的主要缺陷。[5]

3.养老金给付存在漏洞。养老金给付方面存在的问题主要有以下几个方面：一是从整体的监管上来说，目前还是存在着给付监管不力的现象。管理的效率低下，导致了养老金发放的拖延。二是信息滞后。主要是指存在用死者的身份冒领养老金的现象，还有一方面就是有些内部人使用特别手段进行的骗领现象。三是养老金收支不平衡。老年人口增多，创造财富的人群减少，意味着缴费人数的降低，给付数额的增加，造成收支不平衡。

4.养老保险水平较低。据国家统计局统计：截至2014年末，全国参加城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险人数为8.4222亿人。[6]由人社部数据可以了解到，“2012年我国城镇职工人均养老水平约为 2.06万元，新农保为859.15元，二者整整相差近24倍”。[7]与城镇职工基本养老保险水平相比，城乡居民的养老金水平无论是绝对值还是相对值都是偏低的。另一方面，从缴费水平上看，2012年人均缴费水平为169元，与2012年“城职保”的人均缴费0.72万元相比只是后者的零头。这样的缴费水平与保障水平，既无法承担养老风险，对生活在底层的人民来说更是一种负担。

三、养老保险制度存在问题的原因

（一）社会保险基金投资模式太过局限

根据我国财政部的规定，“地方社保基金结余可转存定期存款和购买国家债券，地方财政部门不得动用基金结余进行任何其他形式的投资项目”。由此可以看出，目前我国对于社保基金的管理还是以保障安全稳定为最主要出发点。社保基金转定期存款确实可以得到最稳定的收益，但是，近几年来，银行存款利率不断下跌，更有通货膨胀情况的发生。自进入2014年以来，人民币一直处于贬值状态，存入银行的社保基金难以实现保值，更不要提增值了。

（二）缴费率过高

国务院统一规定，用人单位缴纳20%养老保险费，但有些地区甚至达到了30%。尤其是在以前机关和事业单位还没有并入社会养老保险缴费系统，社会上的征缴主要是依靠企业和个人来缴纳。过高的缴费率使得那些中小型企业主不堪重负，虽然它们也想为员工缴纳养老保险费，但苦于公司经营状况有限，经济基础较差，无法满足全员的缴费需求，才会出现一系列的偷缴或不缴情况的发生。

（三）制度不够完善

现行养老保险体制“双二元结构”是问题的根源所在。所谓“双二元结构”，一是指由于我国长期形成的城乡二元结构而导致的城镇与乡村之间二元的养老保险体制；二是指自1978年以来在城镇工作的干部和职工也形成了城镇内部的二元养老保险体制。这种“双二元结构”的弊端是多方面的，城乡割裂以及城镇内部的二元结构导致养老保险的多头混乱的格局。[8]

四、人口老龄化背景下养老保险制度改革的原则与建议

（一）改革的基本原则

1.公平与效率相结合原则。应当建立涵盖所有群体的养老金机制，合理调节各方面利益关系，促进社会和谐。在充分发挥社会统筹互济，社会分担风险的同时要加强对权利与义务相对应的重视，将缴费型的养老保险制度作为保障老年人晚年生活的核心制度，在保障人民能够安享晚年的同时能够避免养老保险水平的刚性发展，保证养老保险的可持续发展。

2.在基本制度上不断完善原则。通过借鉴国外各种案例可以知道，养老保险并没有可以固定不变的“最优模式”，最优的养老保险制度应是适应本国国情能随时作出调整的制度。在保证基本制度大方向正确不变的前提下，借鉴国外成功经验，立足本国国情，是深化改革和养老保险能够可持续发展的必由之路。

3.统一规范的原则。我国的各项改革措施一般都是在地方试点，然后总结经验后再在全国推广，养老保险改革也不例外。这就使其带有鲜明的地方特色，不同地区政策标准，管理方法各不相同，往往出现诸多矛盾与问题。要想进一步深化养老保险制度改革，就必须统一基本政策、同级基金管理基本取向不变，规范养老保险的经办流程，建立全国统一联网的社保信息系统，在全国范围内形成统一的管理规范与原则。[9]

4.统筹兼顾的原则。正确处理好城乡之间、地区之间、不同群体之间的利益关系是改革成败的关键，要超越“单兵突进”的思维，加强养老保险的顶层设计，综合推进多层次养老保险体系建设，明确责任，同步提高养老保险的经办服务水平和法制水平，统筹当前和长远，增强改革前瞻性、系统性和协调性。

（二）养老保险制度改革的建议

对于养老保险制度改革，应该从我国的实际情况出发，借鉴其他国家的成功经验和做法，推出适合我国国情的，具有鲜明中国特色的养老社会保障体系、养老社会保险体制及其机制框架结构。

如图3，社会养老保障体系框架，自上而下可分为三个层次：由养老社会保险、养老社会福利、养老社会救助组成第一层次，主体是起主导作用的养老社会保险；养老社会福利和养老社会救助作为养老社会保险的适度补充，但这种补充又是极其重要的，特别是对于一些高龄、病、残等更困难的老年群体；家庭户养老、聚居类养老和流动类养老组成了第二层次，以家庭户养老为主体。第三层次是第二层次的具体形式，老年户型、父母子女户型、老年复合户型是家庭户养老的具体形式，目前是我国家庭养老的主体。但是随着我国社会的进一步发展，受长期计划生育政策的影响以及人们养老观念的转变，未来聚居类养老和流动类养老将会不断的增长。[10]

1.实行基础养老金全国统筹。养老保险统筹层次低，既不利于跨地区转移流动，也不利于富裕地区与贫困地区的平衡。要建立全国范围内的统一的养老制度和统筹，首先就要在省级单位之间实现统一，其次则是将机关与事业单位的养老保险与城乡居民养老保险统一起来全部纳入全省养老统筹的范围中来，借此提高全社会范围内养老保险制度抵抗未来老龄化风险的能力。

2.机关事业单位职工基本养老保险与城镇职工基本养老保险并轨。2015年1月3日，国务院《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》文件已正式印发，养老保险并轨将有助于达成社会共识，促进社会和谐，增强养老保障的公平性。另外同时要关注并轨后的问题，应对阻力，采取切实可行的办法来缓解并轨导致待遇下浮问题，同时兼顾效率与公平，更要关注改革所包含的政 治 因素 。[11]

3.确定统一退休年龄。应该确定一个统一的退休标准。建立和完善城乡一体的基本养老保险制度后，随着社会的进步和人类寿命的延长，按照“渐进式延迟退休年龄”的总基调，退休年龄应该统一确定一个标准：但应该根据我国各地的实际情况每隔几年延长1岁。对于从事特殊工种和重体力劳动的劳动者，可以提前5年至10年经认定批准提前退休。或者实行弹性退休制度，凡是缴费年限满30年以上，年龄达到50周岁以上，本人身体欠佳，可以申请办理提前退休；对于身体健康，有能力，本人自愿，单位需要，可以延迟到65周岁退休。

4.养老金个人账户空账的补充。对于养老金个人账户空账的存在，不能过于担忧，要通过适度填补个人账户空账的办法来解决。通过制定规划，以相应的制度保障来逐步探索做实养老金个人账户，以此来提高养老金的抗风险能力。

[1]联合国人口委员会人口学词典编写委员会.多种文字人口学词典[M].北京：商务印书馆，1992：4.1.

[2]梁在.人口学[M].北京：中国人民大学出版社，2012：42.

[3]田雪原，人口老龄化与养老保险体制创新[J]人口学刊，2014，36，（1）：10.

[4]田雪原，体制创新：中国养老保险改革的必由之路[J]人口与经济，2014，26，（2）：13.

[5]郑功成.[J]社会保障研究，2010，11，（1）：19.

[6] 国家统计局，2014 中国统计公报[N]http://news.xinhuanet.com/fortune/2015-02/26/c_127520244.htm.

[7]国家统计局，2012 中国统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2012，67.

[8]郑功成，实现全国统筹是基本养老保险制度刻不容缓的既定目标[J]理论前沿，2008，（18）12-15.

[9]穆怀中，中国社会保障适度水平研究[M]沈阳:辽宁大学出版社，1998：121.

[10]丛树海.社会保障经济学[M]上海：上海三联书店，1996：187.

[11]纵论天下-深圳论坛，社保专家谈养老制度并轨[J].http://szbbs.sznews.com/thread-2257204.